ABSTRACT

The study of reviewable administrative actions, or the scope of jupcial review of administrative actions of the People’s Republic of China, has long time been the psputes and debates of scholars as well as law practitioners of administrative litigation law. With China’s constitutional adoption of the essential state policy of “rule of law” in 1999 and her accession to WTO in 2001, the study of this TOPic has become a more heated one and enlargement of the scope of jupcial review of administrative actions seems to be urgently necessary and unavoidable in China.
Beginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of jupcial review of administrative actions”, the author of this paper has first pscussed the essential value and function of administrative litigation, historical development of the scope of jupcial review of administrative actions in China; then he has briefly made a comparative study of the TOPic with reference to its equivalents in other states, which shows that the non|reviewable administrative actions in China , such as “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and even “inner administrative actions” can well be reviewed since jupcial supervision and review for administrative actions is only the natural conclusion of the conception of “state ruled of law”, and thus the detailed listing of “reviewable administrative actions” seems to be only unnecessary and misleapng; and last but not least, the author made a detailed study of the stipulations in WTO Rules concerning jupcial review, which require that “abstract administrative actions”, “final administrative actions” ,etc., shall fall in the jurispction of jupcial review.
So the improvement and enlargement of the scope of jupcial review of administrative actions in China is both unavoidable and clear: to make amendments to the administrative litigation law to review “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and “inner administrative actions”;to delete detailed listing of “reviewable administrative actions” and to establish the essential rule in administrative litigation that any administrative actions shall be jupcially reviewable unless the litigation is definitely forbidden by law and harmful to the principle of rule of law. Meanwhile administrative case law system can be adopted by China to clarify confusions related with the scope of jupcial review.

引 言

行政诉讼受案范围，或曰“可诉行政行为”（reviewable administrative actions），是行政诉讼中突出而关键的问题 。究其实质，乃是行政相对人在我们的合法权益遭受行政主体侵犯、或得不到行政主体的依法保护而产生行政争议将来，能否真正得到司法救济、维护自己合法权益的重点；同时，又是行政主体的行政行为（包含行政作为和行政不作为）是不是被切实有效地置于司法监督之下，从而确保行政主体依法行政、达成行政法治乃至“依法治国”目的的重点。
国内现行行政诉讼受案范围存在很多问题，如受案范围过窄、在列举方法上对不同案件种类的划分及标准不统一等 。究其缘由，乃是1989年4月4日颁布、1990年十月1日实行的《中国行政诉讼法》是当时年代和法律环境下的产物。在“民告官”还为新闻、行政诉讼尚未为大家常见知道，思想、组织、职员、经验、理论研究等等筹备都十分薄弱的状况下，行政诉讼的范围不可防止地遭到肯定的限制。
伴随行政诉讼法推行10多年以来国内法制建设的进步、行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累，尤其是“中国实行依法治国，建设社会主义法治国家” 法治原则的确立与2001年12月11日国内正式加入WTO（World Trade Organization,世界贸易组织）新的年代背景与法律环境，都需要国内行政诉讼的受案范围不可以囿于1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱之中而裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围、保障基本人权、促进依法行政、健全社会主义民主与法治，已是理论界和法律实践部门的共识。正是这样，1999年11月24日，最高人民法院审判委员会通过的《关于实行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的讲解》（法释[2000]8号）第1条“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”当中，耐人寻味地用了“行政行为”一词，而未照搬《行政诉讼法》第二条规定的“具体行政行为”一词，恐怕并不是是最高人民法院作出司法讲解时用词的疏忽或不慎。上述看上去疏忽与不慎的用词，恰恰折射出作为国家最高审判机关在行政诉讼受案范围问题上的扩大倾向与面对立法现实的无奈。由于依据国内现在最高审判机关的司法讲解的权限，最高人民法院只有根据法律和行政法规，对适使用方法律法规的具体问题作出讲解的权力，而不可以似英美判例法系国家那样“法官造法”，更不可以以司法讲解权侵夺国家的立法权。因此，诚如学者指出的那样，在现在《行政诉讼法》的框架内,《若干问题的讲解》无论如何作扩大讲解,都不可以突破这一框架 。
然而，“青山遮不住，毕竟东流去”。法治国家的目的与实践和WTO的规则 都需要国内行政诉讼的受案范围突破1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱做出实质性的扩大。为此，依据法治国家的基本需要和原则，借鉴世界上法治化程度较高国家的成熟做法，从理论上研究WTO环境下国内行政诉讼受案范围问题，供行政诉讼立法与审判实践参考，就看上去非常重要与紧迫。其理论和实践的价值可以说是不言而喻。

1、 行政诉讼受案范围的涵义及国内
行政诉讼受案范围的进步

（一）行政诉讼受案范围的涵义与价值
对于“行政诉讼受案范围”一语，学者或称之为“司法审察的范围（Scope of Jupcial Review）” ；或“司法审察监督的范围” ；或“法院/受理机构的主管范围” 或“行政诉讼的范围” 等等，不一而足。其实尽管角度不同、用语各异，有关论点并无实质性的差异，所揭示的都是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有些司法审察权限的大小；或者说，是行政相对人可以通过司法程序对导致自己不利益的行政行为进行司法救济资源的多寡。因此，本文当中，对行政诉讼受案范围这一定义的涵义使用一般说法——“是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围，是指人民法院对行政机关的什么行政行为拥有司法审察权，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的什么行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限” ，而防止细枝末节的比较。由于，讨论一下该问题的价值，要比纠缠于一个理解上并无实质性差别的定义本身要有价值得多。
以前面学者的有关看法不难看出，所谓行政诉讼的受案范围，其实也就是行政诉讼的范围；换言之，离开了行政诉讼的受案，也就没行政诉讼；要达成行政诉讼，则势必始于行政诉讼的受案，而终结于对所受行政诉讼案件的正确裁决。因此，行政诉讼的受案范围的价值，在相当程度上也就是行政诉讼本身的价值所在。
那样，对于行政诉讼受案范围这一课题的研究，到底有什么价值？亦即行政诉讼的规范与实践可以满足何种需要、对大家到底有什么作用与功效。对于这个问题的回答，总是从有益于行政相对人准时有效地行使诉权，保护其合法权益；有益于正确处置司法权与行政权的关系，使行政诉讼同时起到监督和维护行政机关依法行政有哪些用途；便于法院准时、正确的受案，降低和预防错误受案或相互推诿等等 审判实务操作层面上进行分析。这种论述当然很好，但未能超越单纯的实务操作的研究框架，看上去过于具体。
而谈到行政诉讼价值的专门研究，又有学者从“价值（value）”一词本身的内涵出发，在介绍、比较、剖析和评价了控制行政权论、人权保障观念、平衡论、法治价值论、保障行政权免受司法法院干扰价值看法、效率价值看法、保权控权兼并论等等论说将来，得出了行政诉讼的价值为秩序、效率、公正、自由的结论（且秩序处于行政诉讼价值之第一，即秩序优于效率、效率优于公正、公正优于自由） ，取得一些著名学者的高度评价 。笔者觉得，“秩序、效率、公正、自由价值说”尽管大体上来讲很正确，但忽略了国内数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、现在宪法诉讼规范几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有些价值一直亟待真正有效达成的近况，偏离了行政诉讼的自己特征，让人感觉行政诉讼的价值好像与民事诉讼、刑事诉讼、行政复议、国家赔偿甚至民商事仲裁等等并无任何质的差别。故和上面过于具体的论述相反，此种论述好像有失之于抽象有余、揭示行政诉讼价值问题的本质与特征不足之嫌；并且，在一直强调秩序、行政效率本身并不低下，但自由、公正却总是被忽视甚至被排斥的国内，将秩序置于行政诉讼价值的第一，好像看上去有点南辕北辙、无视国情。
结合国内数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、现在宪法诉讼规范几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有些价值一直亟待真正有效达成的国情，直面“依法治国，建设社会主义法治国家”宪法原则已经确立与国内正式加入WTO、需要履行自己庄严的承诺和国际法义务这一新的年代背景与法律环境，从国家诚信、民主政治、法治国家、人权保障等等高度考察这一问题，大家可以容易理解行政诉讼价值或行政诉讼受案范围这一问题的价值所在：

1、正确确立行政诉讼的受案范围，是切实兑现宪法所许诺的公民有关权利保障、达成真正意义上的宪政、弥补宪法诉讼规范的空白、预防宪法公民权被架空、宪法成为一纸空文的重点；也是促进依法行政、深化法治的重点所在。
国内现行宪法 以整章的的内容、较前的顺序规定了公民所享有些各种权利：平等权；选举权和被选举权；政治自由权（言论、出版、集会、结社、游行、示威）；宗教信仰自由权；人身自由权（人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯、通信自由和通信权）；批评、建议、申诉、控告、检举和获得赔偿权；社会经济权利（劳动、休息、物质帮助、退休职员生活保障权）；文化教育权利（受教育权和进行科学研究、文静创作和其他文化活动自由权）；妇女、儿童、婚姻、家庭和老人受国家保护权；华侨、归侨和侨眷的合法权益受国家保护权等等多方面的权利，足以使美国宪法几个修正案当中的对公民权利片言只语的描述 相形见拙；且随意翻阅一本国内的宪法学著作 ，均可见到有关国内宪法所规定的权利具备“广泛性”、“真实性”、“平等性”、“一致性”的断言。但，现实告诉大家，国内宪法所作的美好设想在实质生活当中远非尽如人意。如宪法监督无力、宪法诉讼机制空白，劳动教养、 收留遣送、“双规双指”横行无忌，法律架空宪法 ，行政规章、规范性文件甚至乡政府、村委会的“红头文件”公然（或秘密地，由于此类规定不少缺少起码的“透明性”）蚕食宪法、法律。当然，导致这种情况是什么原因不少，远非三言两语可能表达；纠正这种情况，更非好的行政诉讼规范与实践就能独木支厦。但，一个不能否认的主要原因就是宪政规范的核心和保证——依法行政工作未能有效、充分落实：不只行政程序、规范、内容、理念上存在问题，更由于很多行政行为游离于司法审察以外，致使有权的行政机关、授权组织、受托组织和无权的其他组织（如证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、买家协会等等这种“准政府组织” ）都可“逍遥法外”、尽可放胆地推行违法或不当行政行为而不需要担忧司法审察。
通过正确确立行政诉讼的受案范围，将行政诉讼落实到实处，致使行政机关和其他组织的行政行为置于司法审察之下，通过司法程序支持依法行政、纠正违法及不当行政，可有效地促进依法行政，落实、保障宪法赋予的公民权利，在一定量上弥补国内宪法诉讼空白、宪法监督无力所带来的法治上的巨大不足。

2、正确确立行政诉讼的受案范围，是扩大司法监督范围、保障法院司法独立、从司法角度达成“法治国”目的的重点。
“司法独立”也是国内宪法确立的规范和原则 ，更是WTO规则对成员国的需要 。同样，“司法独立”在国内也是一个沉重而复杂的话题，绝不是三言两语可以说明，但缘由之一就是司法审察规范不健全，与当年的法国司法过多干涉行政的情形相反，抽象行政行为逍遥于司法监督以外，行政终局行为不受司法审察，内部行政行为不容司法置喙，就是连不少具体的行政行为引起的争议能否提起行政诉讼都要行政诉讼法乃至于最高法院通过司法讲解进行不厌其烦的列举，等等，导致国内司法权对行政权的制约看上去底气不足，力度不够。这样司法与行政分权的失衡，致使司法很难有效、充分地监督行政，“司法独立”也就难免大优惠扣。故惟有通过正确确立行政诉讼受案范围，加大司法监督的力度，才能让司法机关有独立的基础和力量，从而从司法角度达成“法治国”目的。

3、正确确立行政诉讼的受案范围，是国内履行包含加入WTO承诺及WTO协议在内的国家义务的势必需要。
国内自古以来乃是礼仪之邦，中国更是一直主张重视国际形象，信守国际义务，特别是信守加入WTO后中国应当信守的各项国际义务。就涉及行政行为的司法审察问题中国应承担的义务而言，《关于中国加入世界贸易组织议定书》当中的“司法审议”有着明文规定：“中国应设立或指定专门法庭和联络机构，并打造起有关程序，以便能准时审察所有在《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条与《与贸易有关的常识产权协定》的有关条约中所提到的与实行法律、法规、司法判决及常见适用的行政裁决有关的政府行为。拟设立的专门法庭应能处事公平，独立于负有行政使命的机构，并且与审察结果没实质性的利益关系。” 。而《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条与《与贸易有关的常识产权协定》的有关行政行为的司法审察条约当中确立的审察范围要远远宽于国内现行行政诉讼的受案范围 。因此，正确确立行政诉讼的受案范围，是国内履行包含加入WTO承诺及WTO协议的国家义务的势必需要。

4、正确确立行政诉讼的受案范围，是国内准时有效解决各种行政纷争，在法治、文明的框架内解决矛盾，达成社会的真正稳定与国父母治久安的重点。
自从有了人类社会，有了国家，就有各种纷争，当然包含行政纷争。解决的行政方法自然不少，但粗粗划分下来，好像又不外乎两大类：法治的方法（行政监察、行政复议和行政诉讼等）与非法治的方法（官场阴谋、权力出租、非法武力甚至暴乱、起义等等）。
中国古时候主张忍耐与非讼，除去惩办小民百姓的刑事诉讼以外，连民事诉讼都极不发达，自然也就更无真正意义上的行政诉讼可言。粗一看来，好像很多为政不仁的行政行为给小民百姓带来的权利上的侵害也就被“忍”过去了、“和为贵”的目的仿佛不时在忍受当中得到达成。那样，是否可以得出结论说明即便行政诉讼的受案范围为零，行政争议照样可以解决，社会照样可以稳定和进步呢？其实不然。争议就是争议，不以一种方法解决，则必以另一种方法解决；此时不解决，彼时还是要解决。于是，小民百姓便在私力救济当中大显身手——轻则如韩非子所云“儒以文乱法，而侠以武犯禁”，重则就是以各种方法编织权力和权势之关系网，甚至于企图寻公平与正义于草莽之间，公然藐视、违反和破坏法律与现存秩序，造反起义不断，让“官”和“民”均付出比实践行政诉讼规范要不知大多少倍的惨痛代价，使社会的稳定和进步成了一句空话。当然，笔者绝无断言只须中国古时候行政诉讼规范丰富健全，中国古时候就肯定动荡全无、战乱可免之意。但，不难理解的是，假如有了丰富健全的行政诉讼规范来准时有效地解决行政纷争，则很多矛盾恐怕不至于激化到“国将不国”、不可救药的地步。

在确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国策略的大首要条件下，在中国加入WTO、溶入以“和平与进步”为主题、以法治与人权为基调的国际社会的大环境当中，假如可以抓住这一好机会，通过丰富健全的行政诉讼规范，正确调整、确立行政诉讼的受案范围，将行政行为引发的纠纷与争议引导到法治的方法（主如果行政诉讼）上来，尽可能降低、防止非法治方法的救济方法和方法，则中国必能真正提升依法行政的水平，在法治、文明的框架内解决极大概激化的矛盾，从而真正达成社会的稳定与国父母治久安：这正是正确确立行政诉讼受案范围的终极价值所在。

（二）国内行政诉讼受案范围的进步
从夏商周开始，至清末中国法制近代化 为止的古时候中国，为奴隶主专政和封建主专政的专政政体。在君主专政政体下，专制君主凌驾于法律之上，不受法律约束，更不受法律制裁；好皇帝、好官吏成了中国古时候清平盛世的主要内容，即强调官吏实行法律规范的重要程度，而不注意法律规范对官员执法行为的监督和约束 ；尽管也有监察机构，但主要反而是作为专制君主加大专制统治的工具 。故在古时候中国尽管有《法经》如此的法律经典，有《唐六典》、《明会典》、《清会典》如此的封建行政法典，但在古时候中国，连行政诉讼的思想和萌芽都根本没，当然也就根本谈不上“行政诉讼的受案范围”这一至少在当时看来是惊世骇俗的问题了。

1、近代中国行政诉讼受案范围的进步
从法制史的角度而言，近代中国主如果1906年后的清末，至1949年中华民国终结为止。
1840年的鸦片战争敲开了古老中国的大门，为中国的近代化，包含法制近代化创造了条件。经过“洋务运动”、“变法维新”，特别是从1902年2月清廷发布修律上谕，任命沈家本、伍廷芳为修律大臣开始，并经1905年12月载泽、端方等五大臣出国家公务员考试察宪政和1906年9月慈禧太后下诏“预备立宪” ，在沈家本主持的宪政编查馆的努力下，全方位翻译、引进西办法律，修订了《大清爽刑律》、《大清民律草案》、《刑事诉讼律草案》、《民事诉讼律草案》等一系列的法律及法律草案，从西方引进新型法律，推行司法独立、民刑分立，编纂独立的诉讼法典 ，中国法制近代化工作初步完成。

（1）、清末。
1906年9月，清政府颁布《行政裁判院官制草案》，设立行政裁判院，负责裁判行政职员在行政活动中因违法而致使的被控诉事件 ，尽管未能付诸推行，但在法律理念上，却是开中国行政监督法制化之先河。
（2）、中华民国南京临时政府。依据1912年颁布的《修正中华民国
临时政府组织大纲》、《中华民国临时约法》、《参议院法》的有关规定，在行政监督上，创建了“议会监督制” ，但无具体的行政诉讼规范可言。
（3）、中华民国北洋军阀政府。
1913的《诉愿条例》为中国首部行
政救济法规 ；作为行政讼机关，北洋军阀政府于1914年4月设立平政院和肃政厅，负责行政裁制和行政弹劾。前者的受案范围是：（1）中央或地方官署的违法处分至人民权利遭到损害的；（2）中央或地方官署的不当处分至人民权利遭到损害的；（3）对中央或地方最高行政官署的处分不服而提起陈诉的。而后者则可弹劾除总统以外的各级官吏 。
（4）、中华民国南京政府。大体上而言，中华民国南京政府在立法方
面成绩斐然，在当时即有“六法全书”之说。在行政诉讼方面，好像并没其他法律范围那样辉煌。有1930年3月公布实行的《诉愿法》，受案范围与北洋军阀政府的《诉愿法》相近，即人民对中央或地方官署的处分有“违法”、“不当”、“不服”情形时即享有行政诉权；但伴随独裁统治的深化，1933年6月23日推行的《行政诉讼法》则与北洋军阀政府的《行政诉讼法》不同，规定只有对违法的行政行为才得以提起行政诉讼，行政诉讼仅有一审 。即在行政诉讼规范的设计和行政诉讼受案范围上，大有退步之趋势。
对于中华民国时期的行政诉讼，一般觉得，“每年办案数目极少，所以不少法制史专家觉得这段历史几乎等于零，形同虚设而已” 。但，这种结论可能从政治角度考虑过多，而无视在中国法律移植、法律进步史上，中华民国在承继清末法制近代化进程、最后完成中国法制近代化事业上的巨大贡献。
以中华民国北洋军阀政府为例，在行政诉讼规范的设计和行政诉讼受案范围的立法方法上，北洋军阀政府的行政裁制和行政弹劾分设；赋予人民对中央或地方官署的处分有“违法”、“不当”、“不服”情形时即享有行政诉权，受案范围这样广泛，实在值得借鉴与深思。故学者指出：“但就形式上看，其中（指中华民国北洋军阀政府）有关诉讼主体、诉讼原则和程序的规定也有某些可取之处” 。
在行政诉讼实绩上，不可以由于“每年办案数目极少”就进行简单的否定。当然，笔者也不会据此推出中华民国依法行政水平较高、行政争议较少、故行政诉讼几无的错误结论。在考察中华民国行政诉讼的实绩问题上，应注意两点：一是要不可以脱离当时的历史，在1989年《中国行政诉讼法》颁布之时、“民告官”尚为新闻的状况下，对二十世纪之初的行政诉讼有什么理由苛求过甚呢？二是不可以忽视当时中国战乱不息、私力救济过甚的近况。尽管这样，象鲁迅（从政治角度来看，鲁迅在当局眼中毫无疑问是异端！），因声援1926年3月的“三一八”惨案而被中华民国北洋政府教育部免职，鲁迅向平政院控告获胜并恢复了职务 的著名案例，不只说明了受案范围的广泛，而且，也表明了法律的真实，值得大家考虑与借鉴。而不应用一句“这类法律只不过对人民的欺骗”进行简单的否定。

2、中国行政诉讼受案范围的进步
中国成立后、改革开放前，尽管在立法上出现行政诉讼规范的萌芽，但未能打造行政诉讼规范 ，很多的行政纠纷没办法通过法律渠道获得解决，行政诉讼和行政诉讼的受案范围均无从谈起。
1978年12月中共第十一届三中全会后，在改革开放的形势下，伴随产品经济和民主政治的进步而越来越打造。从1980年颁布的《中国中外合资经营企业所得税法》开始，到1989年3月28日，“已有130多个法律和行政法规规定公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉” ；而行政诉讼程序上，准用民事诉讼程序，行政诉讼规范初步确立 。
1989年4月4日颁布、1990年十月1日实行的《中国行政诉讼法》以法典形式最后确立了行政诉讼规范，明确了行政诉讼的受案范围 。主如果以概括的方法规定具体行政行为可诉；列举了“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制手段不服的；觉得行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；觉得符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予回话的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予回话的；觉得行政机关没依法发给抚恤金的；觉得行政机关违法需要履行义务的；觉得行政机关侵犯别的人身权、财产权的”等八种可诉具体行政行为；排除去国防外交行为、抽象行政行为、内部行政行为和终局行政行为的可诉性。
行政诉讼法推行不久，针对行政诉讼司法实践当中出现的具体问题，1991年6月11日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于贯彻实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的建议（试行）》，在《行政诉讼法》原先列举八项可诉具体行政行为以外，进一步将劳动教养的决定、强制收留审察的决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最后裁决”、 赔偿问题所作的裁决、根据职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者用权归属的处置决定明确纳入行政诉讼的受案范围，在当时对于明确可诉具体行政行为、指导审判实践、健全行政诉讼规范，具备不可忽略有哪些用途。
2000年3月十日公布的《 最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》（同时废止《最高人民法院关于贯彻实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的建议（试行）》），对行政诉讼审判实务当中的有关问题，包含受案范围问题进行讲解。与原来“概括列举加排除”模式不一样的是，该司法讲解使用的是“概括加排除”的模式，在在首条“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”的基础上，对国防外交行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为、行政调解和法律规定的行政仲裁行为、不具行政强制力的行政指导行为等等“不可诉行政行为”进行了排除。
尽管以目前的见地来看，1989年颁布的《中国行政诉讼法》所确立的行政诉讼受案范围看上去过窄，但在当时的历史背景与法制环境下，行政诉讼法的颁布本身就是一个进步，受案范围自然很难脱离当时的现实而广泛得不切实质。何况无论从理论还是从审判实务角度，并不是对所有些行政行为都可以提起诉讼 。但伴随年代的进步与法治化程度的加深，行政诉讼受案范围也应“与时俱进”，不断扩大。
大体上来看，从1989年国内行政诉讼法颁布到今天，不只学界扩大行政诉讼受案范围的分析热烈、呼声极高，而且作为国家最高审判机关，最高人民法院对行政诉讼的受案范围所采取的的是看重的态度和尽量扩大的倾向。如1991年6月11日，最高人民法院公布的《最高人民法院关于贯彻实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的建议（试行）》，将劳动教养的决定、强制收留审察的决定、征收超生费、罚款的行政处罚等等纳入受案范围，不只进一步明确了行政诉讼法当中八条列举式的规定，而且，触及的内容总是都是一些敏锐性的问题，不只在在当时的，就是在现在，其积极意义都是显而易见；而在2000年3月十日公布的《 最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》当中，更是在首条即对行政诉讼的受案范围问题作出规定：“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”，该司法讲解以“行政行为”一词取代了《中国行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织觉得行政机关和行政机关员工的具体行政行为侵犯其合法权益，有权根据本法向人民法院提起诉讼”当中的“具体行政行为”一词，反映出作为国家最高审判机关在行政诉讼受案范围问题上的扩大倾向。这种扩大倾向和做法原则上符合《中国行政诉讼法》第1条当中的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法宗旨，客观上适应行政诉讼未来发展趋势，方向上符合法治化程度加深与国内加入WTO的新的法治环境的需要。

2、行政诉讼受案范围的国别比较

他山之石，可以攻玉。在行政诉讼受案范围问题上，自然同样是是有比较才有辨别。因此，从国别角度对该问题进行比较研究，有益于了解地看出国内行政诉讼受案范围上和其他法治一流的国家相比的优劣，特别是起步较晚、法治文化传统根基浅薄的国内行政诉讼在受案范围方面的局限和缺点,从而为中国加入世界贸易组织后怎么样当令及前瞻地调整、扩大行政诉讼的受案范围提供有益的借鉴。

（一） 国内行政诉讼的现行受案范围的具体规定
依据1990年十月1日实行的《中国行政诉讼法》、最高人民法院2000年3月十日公布的《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》等法律及司法讲解，国内现在现行有效的行政诉讼的受案范围上，有概括式、列举式和排除式几个方面的规定。

1、行政诉讼受案范围的概括式规定
法律所规定的行政机关和行政机关员工的侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为——即《中国行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织觉得行政机关和行政机关员工的具体行政行为侵犯其合法权益，有权根据本法向人民法院提起诉讼”，和《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》第1条规定的“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”，即司法讲解所确立的行政机关和行政机关员工的令行政相对人不服的行政行为。
两相比较，不难领会两者有什么区别：第一，行政诉讼对象上，有“具体行政行为”和“行政行为”之别，后者外延较前者大；第二，推行的行政行为的主体上，有“行政机关和行政机关员工”和“具备国家行政职权的机关和组织及其员工”之别，后者显然包括前者；第三，提起行政诉讼的需要上，前者需要行政行为侵犯合法权益，即“客观”的“违法”标准，后者则只须求行政相对人对行政行为不服，是不是违法，理应是实体审理问题。亦即“主观”的“不服”标准。而从起诉程序上来讲，被诉行政行为是不是违法，不止是诉讼实体审理问题，未经实体审理，在立案时即要法院立案职员判断所诉行政行为是不是“违法”，显然在逻辑上很难立足；而且，有的状况下，合理性审察，也是行政诉讼审理的组成部分 ，片面强调“违法”标准，无疑是忽视了人民法院对被诉行政行为的合理性司法审察的权力。
因此，正如学者论述的那样，《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》“对行政诉讼受案范围的概括式规定，更好地体现了《行政诉讼法》的精神实质，符合行政诉讼未来发展趋势” 。但，司法讲解毕竟只不过司法讲解，而不是、更无权立法 。综观上述立法和司法讲解对行政诉讼受案范围问题的概括式规定，可见最高人民法院好像有越权进行司法讲解之嫌：尽管如前面所述，这种“越权”的内容原则上符合《中国行政诉讼法》第1条当中的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法宗旨，客观上符合行政诉讼未来发展趋势，方向上适应了法治化程度加深与国内加入WTO的新的法治环境的需要。

2、行政诉讼受案范围的列举式规定
《中国行政诉讼法》所列举的受案范围为下列九项具体行政行为：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制手段不服的；（三）觉得行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）觉得符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予回话的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予回话的；（六）觉得行政机关没依法发给抚恤金的；（七）觉得行政机关违法需要履行义务的；（八）觉得行政机关侵犯别的人身权、财产权的；（九）除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院关于贯彻实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的建议（试行）》（2000年3月十日废止）当中，增加列举了劳动教养决定、强制收留审察决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最后裁决”、赔偿问题所作的裁决、根据职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者用权归属的处置决定等内容。尽管该司法讲解被废止，但根据上述受案范围的概括式规定，劳动教养决定等应在可诉行政行为之列，故司法讲解的废止绝不可以理解为劳动教养决定、强制收留审察决定等不可诉，理由非常简单：依据国内行政诉讼法及最高人民法院关于行政诉讼受案范围的概括式规定，上述行政行为是行政机关和行政机关员工的令行政相对人不服的行政行为，无论是不是列举，行政相对人依法提起行政诉讼的权利都不应遭到影响和限制。

3、行政诉讼受案范围的排除式规定
《中国行政诉讼法》第十二条排除去以下行为的行政诉讼可诉性：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关拟定、发布的具备常见约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关员工的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最后裁决的具体行政行为。
而最高人民法院2000年3月十日公布的《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》则除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外进一步明确以下行为行政诉讼不可诉：（一）公安、国家安全等机关根据刑事诉讼法的明确授权推行的行为；调解行为与法律规定的仲裁行为；不具备强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处置行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实质影响的行为。

（二） 行政诉讼受案范围的国别比较
进行行政诉讼受案范围的国别比较，从篇幅和资料的限制上来讲，只能选择几大法系有代表性的国家进行比较，以图“管中窥豹、略见一斑”，明了当今世界行政诉讼受案范围的主流趋势。

1、 国内法系国家
（1）法国行政诉讼的受案范围
法国法律属国内法系，法律渊源主如果成文法。但其行政诉讼的受案范围却是由判例，尤其是权限争议法庭的判例确定，而不是由成文法确定。行政诉讼旨在审察行政行为，解决行政纠纷。但私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”（acte de gouwernement, 像中国行政诉讼法第12条所规定的“（一）国防、外交等国家行为；” ）。也就是说，法国行政诉讼的受案范围，包含了除私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的“政府行为”以外的所有行政机关的公务行为 。

（2）德国行政诉讼的受案范围
德国在行政法院以外还有宪法法院、一般法院、劳动法院、财政
法院和社会法院，其行政诉讼受案范围的确定，既要划清行政案件和宪法案件的界线，又要划清行政案件与一般案件的界线，这样行政诉讼的受案范围问题就是一个要紧而棘手的问题 。
依据德国《基本法》、《行政法院法》等法律的规定，行政法院不受理公民控告行政机关的违宪案件，与公民和行政机关之间的财产纠纷；除此之外，控告行政机关违法，或向其倡导权利的，均属行政诉讼的受案范围。行政诉讼的重点是保护公民的人身权和财产权，有关反对政治利益、文化利益和宗教利益的行政诉讼，不能提起。
表面上来看，好像德国的行政诉讼受案范围并不广泛。但，因为公民享有控告行政机关违反宪法“宪法诉讼权”，很多表面上很难通过行政诉讼解决的争议可以通过提起宪法诉讼解决。因此，考察德国行政诉讼受案范围的宽窄，需要结合其宪法诉讼规范进行考虑。

2、英、美法系国家
（1）美国行政诉讼的受案范围
美国自是典型的英美法系国家，法律渊源主如果判例法。从二十世纪六十年代开始，美国司法审察（Jupcial Review ）的范围进一步扩大，政府的行政行为几乎无所不包地被纳入司法审察的范围以内，不可以司法审察的行政行为需要是严格认证的的例外。“主权责任豁免原则”从联邦到各州，基本取消，而“无救济即无权利”的法律理念则得到体现。依据美国《联邦行政程序法》第704条的规定，可进行司法审察的行政行为相当广泛：
1、法律明文规定可同意司法审察的行政行为；2、在法院不可以得到其他充分救济的最后行政行为；3、已经在行政审察机关确认的、由原行政机关作出的，初步的、程序性的或中间阶段的行政行为。除此之外，尽管《联邦行政程序法》第 701条作出了两条排除性的的规定：
1、法律授权不予司法审察的行政行为；2、法律授权行政机关自行决定的行政行为，但在近几十年的司法活动中，以上两条排除并未起到排除用途 。

（2）英国行政诉讼的受案范围
在英国，当公民权利和利益遭到行政机关的不法侵害而向法院请求救济，有三种方法，学者称之为普通诉讼救济、上诉救济和司法审察救济 ，而司法审察是英国行政法的核心。
司法审察的范围，除去排除性的内容，其余全是可审察的范围。尽管不受司法审察的范围有“可以拒绝司法审察的状况”、“不受法院管辖的行为”、“排除司法审察的法律条约”三方面的状况，但依据学者研究，“英国所有排除司法审察的法律条约，都起不到排除有哪些用途” ；而对“可以拒绝司法审察的状况”当中所列的“当事人的申请有不适当的迟延”、“当事人本身有过失”等等七种状况，法院只不过有权加以拒绝司法审察，并不是真正不是法院的受案范围。故英国行政诉讼中，真正可以被排除在受案范围以外的，其实只有“不受法院管辖的行为”当中所列举的“国家行为（act of state）”。

依据笔者所学会的资料 ，现对世界部分国家和区域行政诉讼的受案范围，按国内行政诉讼受案范围的规定之框架，进行列表比较。当然，对该内容同样可进行文字叙述式的描述、比较，但出于篇幅上简洁、明了的考虑，使用列表比较的方法进行。
通过比较，可以看出以下几个问题：
第一，无论是国内法系，还是英美法系，就国内行政诉讼法所禁止提起行政诉讼的“四大行为”——国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和终局行政行为而言，后两者“内部行政行为”、“终局行政行为”无一例外地均为可诉；对于“抽象行政行为”，基本上可诉；国家行为，仅有少数国家如美国、比利时可诉，其余大多数为不可诉。
第二，救济渠道上，除普通法院或行政法院以外，另有宪法诉讼规范，以充分保障行政相对人的司法救济权，解决行政纷争。
第三，从充分保障、而不是挖空心思限制行政相对人的权利这一行政法治理念出发，表目前立法技术上，一般只对何种行政行为不可诉作出例外的规定，而不是进行繁琐而又让人误解的列举式规定：这可能可以印证一个简单而又意味深长的法理学信念：“但凡法律所不禁止的，公民即有权为之”。
第四，法国法律属国内法系，法律渊源主如果成文法。但其行政诉讼的受案范围却是由判例，尤其是权限争议法庭的判例确定，而不是由成文法确定 。

当然，笔者只不过依据所学会的资料进行了抽样比较，没、也很难做到比较世界上所有国家的行政诉讼受案范围。但，注意到表上所列国家均为法治程度较高的国家，有着好的的代表性，故上述比较结果足以作为本文研究所依赖的法学实证资料，从中明了当今世界行政诉讼受案范围进步的主流趋势。

行政诉讼受案范围国别比较表

比较项 目

国家
概括性规定 国家行为 抽象行为 内部行为 终局行为
其他不可诉行政行为
备注

中 国 侵犯合法权益的具体行政行为（司法讲解界定为让人不服的行政行为） 不可诉 不可诉 不可诉 不可诉 刑事司法；调解及法定仲裁；无强制力的行政指导；驳回申诉的重复处置行为；对权利义务无实质影响的行为。 另列举可诉具体行政行为
美 国 美国《联邦行政程序法》第704条的规定 可诉 可诉 可诉 可诉 美国《联邦行政程序法》第701条的规定，但无实质排除用途。

英 国 不可诉 可诉 可诉 可诉 可以拒绝司法审察的状况；不受法院管辖的行为；排除司法审察的法律条约。

德 国 除宪法诉讼、司法诉讼以外，控告行政机关违法、或向行政机关倡导权利案件 不可诉 可诉 可诉 可诉
反对政治、文化、宗教利益的行政诉讼
有宪法诉讼

法 国 除私人、立法机关 、外国机关的行为和“政府行为”以外的所有行政机关的公务行为 不可诉 可诉

可诉 可诉

日 本 对行政主体行使公权力的行为不服，均可提起抗告诉讼 不可诉 可诉 可诉 可诉 法令、行政自由裁量行为、行政指导行为

奥地利 行政法院可审核和监督行政机关的任何手段、行政法规；对行政部门的违法、渎职或滥用职权行为可起诉；还受理对行政部门紧急失误或玩忽职守行为的控告。
不可诉
可诉
可诉
可诉
对国家行为的诉讼可通过宪法法院解决

比利时 可诉 可诉 可诉 可诉 普通法院补充受理行政案件

意大利 不可诉 不可诉 可诉 可诉 国家行为、抽象行政行为，但可通过宪法诉讼解决。 行政、普通法院并行

澳大利亚 不可诉 可诉 可诉 可诉 普通法审察抽象行政行为

葡萄牙 任何确定推行的违法行政行为，都应保障当事人的司法救济权 不可诉 不可诉 可诉 可诉 抽象行政行为，但可通过宪法诉讼解决。

芬 兰 不可诉 可诉 可诉 可诉

3、 WTO规则的行政监督需要及对国内行政
诉讼受案范围的影响

（一） WTO规则渊源及法律性
1、WTO规则的渊源
WTO是英语“World Trade Organization”简称，中文为“世界
贸易组织”，或简称“世贸组织”，是致力于监督世界贸易和使世界贸易自由化的国际组织。其前身为1947年创立的《关税及贸易总协定》。世贸组织涵盖货物贸易、服务贸易与常识产权贸易，而关贸总协定只适用于产品货物贸易。世贸组织现有成员135个，国内于2001年12月11日国内正式加入WTO。
对于国内而言，WTO规则渊源主要表目前两大方面：一是1995年1月1日生效的《打造世界贸易组织的马拉喀什协定》（可简称为“《WTO协定》”）及其四个附件，可称之为“WTO 文件”；二是国内加入WTO时所产生的有关文件，主如果《关于中国加入的决定》、《关于中国加入世界贸易组织议定书》和《中国入世工作组报告》，可称之为“中国加入WTO文件”。现介绍如下。
（1）、WTO文件。
A、《WTO协定》。WTO协定是WTO的总章程、基本法。该协定规定了WTO的宗旨与原则职能、WTO的活动范围、WTO的职能、WTO的结构、WTO的决策规则、WTO的成员资格、WTO的法律地位、WTO的财政预算与会费分配、WTO与其他国际组织的关系、WTO章程的修正、同意、生效和保存等等方面的内容。
B、附件一为有关多边贸易的实体规定，含货物贸易的多边协议、服务贸易总协定和与贸易有关的常识产权协定三方面内容。主要包含下列文件：《1994年关税及贸易总协定》（GATT1994）及其谅解、议定书和协议，包含《关于讲解1994年关税及贸易总协定第二条第一款（B）项的谅解》、《关于讲解1994年关税及贸易总协定第十七条的谅解》、《关于 1994年关税及贸易总协定国际收入支出条约的谅解》、《关于讲解1994年关税及贸易总协定第二十四条的谅解》、《关于豁免1994年关税及贸易总协概念务的的谅解》、《关于讲解1994年关税及贸易总协定第二十八条的谅解》、《1994年关税及贸易总协定马拉喀什议定书》、《关于推行1994年关税及贸易总协定第六条的协议》（即《反倾销协议》）、《关于推行1994年关税及贸易总协定第七条的协议》（即《海关估价协议》）、《农商品协议》、《纺织品与服饰协议》、《推行卫生与植物检疫手段协议》、《技术性贸易壁垒协议》、《与贸易有关的投资手段协议》（TRIMs）、《装运前检验协议》、《原产地规则协议》、《进口许可程序协议》、《补贴与反补贴手段协议》、《保障手段协议》；另外，有《服务贸易总协定》（GATS）和《与贸易有关的常识产权协议》（TRIPS）。
C、附件二为《关于争端解决规则和程序的谅解》（DSU），对WTO成员之间的贸易争端解决的机构、管辖、程序、规则等等作了比较详细的程序性的规定。
D、附件三为《贸易政策审议机制》（TPRM），对WTO审议各成员的贸易政策的组织机构、程序和规则作了规定。
E、附件四则涉及诸边贸易协定，原有《民用航空器贸易协议》、《政府采购协议》、《国际奶制品协议》、《国际牛肉协议》四个协议。但《国际奶制品协议》和《国际牛肉协议》已于1997年年底终止 ，现在仅《民用航空器贸易协议》和《政府采购协议》有效。
（2）、中国加入WTO文件
A、《关于中国加入的决定》（Decision: Accession of the People's Republic of China）：仅为2001年11月十日的一项决议，决定“中国在按本决议所附议定书规定的条件下，可以加入《打造世界贸易组织的马拉喀什协定》”。
B、《中国加入议定书》（ Protocol on the Accession of the People's Republic of China，分三个部分，规定了中国加入WTO的一般原则、贸易体制的管理、非歧视问题、特别贸易、贸易经营权、国有贸易行业、非关税手段、进出口许可证规范、价格控制、补贴、对进出口商品征收的税费、农商品、技术性壁垒、卫生和植物检疫手段、确定补贴和倾销的价格比较、过度性具体商品保障机制、WTO成员的保留手段、过度性审议机制等等方面的问题；第二部分为承诺表，第三部分为附则，涉及本议定书的签字、生效问题。另外共有九个附件 ，涉及中国在过渡性审议机制中提供的信息、进出口国营贸易商品等等多方面的具体问题。
C、《中国加入工作组报告书》（Report of the Working Party on the Accession of China），详细规定了中国入世当中涉及的经济政策、拟定和实行政策的框架、影响货物贸易的政策、与贸易有关的常识产权规范、影响服务贸易的政策及“其他问题”（通报、特别贸易、透明度、政府采购）具体问题。

2、WTO规则的法律性
如前所述，WTO是致力于监督世界贸易和使世界贸易自由化的国际组织。那样，WTO规则到底是什么？是契约？还是法律？
在相当一段历史时期，受所谓主权不可能遭到约束和限制的传统的国家主权理论及关税及贸易总协定实践当中表现出来的“没爪牙的老虎”软弱性的负面影响，对GATT（《关税及贸易总协定》，可看作是WTO规则的前身）性质，主流的怎么看乃是其不具法律性质，是契约而不是法律。
即使是在目前，学者论及WTO的法律性质时，总是也是念念不忘WTO规则“从其内容上看具备实用性和弹性，在规则的严谨性与严属性方面与普通的国际协议有非常大的不同”；“离开成员的具体承诺，WTO的约束力就无从谈起” 。
直到八十年代当专家组的裁决因法律上的缺点和错误一再受阻后，大家才认识到需要赋予GATT 以法律性质。实践上，经过乌拉圭回合一揽子协议，通过贸易政策审察机制和争端机制的打造，增加了协议的规范性和强制性，从而使WTO规则本身具备法律性质成了一个不争的事实 。
从国际法的角度而言，WTO规则为各成员国了解承认，依据《国际法院规约》第38条第1款的规定，“法院对于陈诉各项争端，应用国际法裁判之，裁判时应适用（子）不论普通或特别国际条款，确立诉讼当事国了解承认之规条者” ，故即使按最传统的渊源（条款和习惯。而条款的名字可以有条款、公约、协定、议定书、宪章、盟约、规约、换文、文件、宣言或声明、谅解备忘录、联合公报 等等用语），WTO规则都为国际法渊源，从而，WTO规则的法律性显而易见。
参照现行有效立法的有关规定，“中国缔结或者参加的国际条款同中国的民事法律有不同规定的，适用国际条款的规定，但中国声明保留的条约除外”；“中国法律和中国缔结或者参加的国际条款没规定的，可以适用国际惯例” 。可见WTO规则不止是法律，而且发生法律冲突时，其法律阶位还优于国内立法。
因此，无论是从WTO规则具备规范性和强制性的事实、国际法的渊源，还是从国内现行立法的有关规定，都可以了解的明了WTO规则的法律性。
正是这样，一般学者都不不承认WTO规则的法律性，有些甚至积极地觉得，“WTO法律不止是当今世界公认的国际经济贸易通行规则，而且对传统国际法有不少突破，其实体规范和程序规范都具备我们的特点。在国际法体系的条款法、国际组织法和国际争端法等方面，WTO法都作出了重大贡献” ；或至少小心地承认，尽管WTO规则具备“不同于一般条款和国际习惯法的特征”，也是“具备特殊性质的条款”、“作为有特定适用对象和适用范围的国际贸易公法”，是“一种特殊形式的国际公法” 。

（二） WTO规则司法审察的规定及对国内行政诉讼的
受案范围的影响

1、WTO规则对国内行政法治的总体影响
WTO规则具备法律性，甚至可以说，WTO规则就是具备规范性和强制性的法律。依据学者论述，WTO法律规范的基本原则为平等对待原则、促进自由贸易原则、公平角逐与贸易原则、法治原则 。又有用语不同、但实质含义并无太大不同的总结办法 。但，所谓原则，应为基本的原理和规则，是WTO运作的基本标准和尺度，故以平等、自由、公平、法治概括之，好像更为简明、妥当。WTO法律规范的基本原则需要平等、自由、公平、法治，表目前对行政法治的影响方面，可谓是深远而又重大。
第一，是在行政立法方面，立法宗旨上，应以致力于监督世界贸易和使世界贸易自由化为目的；原则上，不可以背离平等、自由、公平、法治的需要；内容上，那些关税以外的保护、需要、做法，如全民企业或“三资企业”等因所有制不同而被扭曲地赋予的特殊待遇、地方或部门通过规章或红头文件所搞的地方及部门架空法律而形成的“法律割据”、逃避司法审察的“行政终局行为”或所谓“抽象行为”等等，势必被清理、取消 ；第二，行政执法上，更需有法必依、体现程序公正，做到正当合理、公开透明、尊重权利、统一公正高效快捷，执法水平、执法效率都有更高的需要；第三，行政监督上，强化权利对权力的有效监督，行政复议、国家赔偿、行政诉讼范围势必进一步扩大。
这样，WTO规则对改革开放、谋求“与国际接轨”的中国行政法治，影响势必深远而广泛。

2、WTO规则对国内的行政诉讼受案范围具体的影响
那样，WTO规则到底怎么样具体影响国内的行政诉讼受案范围呢？在讨论了WTO规则的法律性、WTO规则对国内行政法治的总体影响的问题之后，有必要对WTO规则当中涉及司法审察的具体规定进行分析，再对照国内现行的行政诉讼受案范围的规定，特别是有关限制性的规定，则国内行政诉讼的受案范围问题上的局限与立法调整方向，就将看上去十分明确明了。
（1）、WTO规则关于司法审察的具体规定
WTO规则在很多文件当中、很多内容上涉及司法审察问题。现列举并总结如下：
A、《1947年关税及贸易总协定》（GATT1947，系GATT1994的组成部分）第十条第3款B项：“每一缔约方应保持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或行政程序，目的特别在于飞速审察和纠正与海关事情有关的行政行为” 。
B、《关于推行1994年关税及贸易总协定第六条的协议》（即《反倾销协议》）第13条：“司法审察：国内立法包括反倾销手段规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特别包含飞速审察与最后裁定的行政行为有关、且是第11条范围内的对裁定的审察。此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审察的主观机关” 。
C、《补贴与反补贴手段协议》第23条：““司法审察”：“国内立法包括反补贴税手段规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特别包含飞速审察与最后裁定的行政行为有关、且是第21条范围内对裁定的审察。此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审察的主观机关，且应向参与行政程序及直接和间同意行政行为影响的所有利害关系方提供知道审察状况的机会” 。
D、《服务贸易总协定》（GATS）第6条第2款A项规定：“每一成员应保持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定飞速进行审察，并在请求被证明适当的状况下提供适合的弥补。这样类程序并不独立于作出有关行政决定的机构，则该成员应保证此类程序在实质中提供客观和公正的审察”；B款则规定：“A项的规定不能讲解为需要成员设立与其宪法结构或其法律规范的性质不同的法庭或程序” 。
E、《与贸易有关的常识产权协议》（TRIPS）第31条第I项：“与此种用有关的任何决定的法律效力应经过司法审察或该成员中上一级主管机关的独立审察”、第J项：“任何就与此种用提供的报酬有关的决定应经过司法审察或该成员中上一级主管机关的独立审察” ； 第32条：“对任何有关撤消或宣布专利无效的决定应可进行司法审察” ；第41条第4款：“诉讼当事方应有机会需要司法机关对最后行政裁定进行审察，并在遵守一成员法律中有关案件重要程度的司法管辖权规定的首要条件下，至少对案件是非的初步司法裁决的法律方面进行审察” ；第62条第5款：“第4款下所指的任何程序中的行政终局裁决均应由司法机关或准司法机关进行审议”
F、《关于推行1994年关税及贸易总协定第七条的协议》（即《海关估价协议》）第11条：“可向海关内部一部门或向一独立机构行使上诉而不受处罚的刚开始权利，但每一成员的立法应规定可向司法机关提出上诉而不受处罚的权利” 。
G、《原产地规则协议》第2条第J项、3条H项及附件2第3条F项均规定：“它们所采取的有关（打折）原产地确定的任何行政行为均可由独立于发布确定的主管机关的司法、仲裁或行政庭或程序飞速审察，该审察可修改或撤消该确定” 。
H、《中国加入议定书》第2条（D）司法审察部分的条约：“１．中国应设立或指定并保持审察庭、联络点和程序，以便飞速审察所有与《１９９４年关税与贸易总协定》（“ＧＡＴＴ１９９４”）第１０条第１款、ＧＡＴＳ第６条和《ＴＲＩＰＳ协定》有关规定所指的法律、法规、常见适用的司法决定和行政决定的推行有关的所有行政行为。此类审察庭应是公正的，并独立于被授权进行行政实行的机关，且不应付审察事情的结果有任何实质利害关系”；“2、审察程序应包含给予受须经审察的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而遭到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有状况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应公告上诉人，作出该决定的原因应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利” 。
I、《中国加入工作组报告书》第三部分第（四）节“司法审察”（第76—79条）当中涉及有关司法独立、行政行为应受司法审察、上诉权、修改法律法规以与《WTO协定》一致等等内容，与上述《中国加入议定书》第2条的规定类似。

（2）、WTO规则中司法审察的内容对国内行政诉讼受案范围的影响
从上面的具体规定可以看出，WTO规则当中，涉及法律及司法审察的内容广泛而丰富。有的条约（如《海关估价协议》第11条、《中国加入工作组报告书》第78条）直接对立法提出需要；而在“司法独立”的问题上，更是反复强调（如《反倾销协议》）第13条、《补贴与反补贴手段协议》第23条、《原产地规则协议》第2条、3条附件2第3条）；“上诉（告）而不受处罚的权利”的保障上，也是多次提及（如海关估价协议）、第11条《中国加入议定书》第2条等）……但从对国内行政诉讼受案范围的直接影响上，笔者以为，至少有以下几个方面：
A、行政终局行为只在行政系统内部“终局”，对行政行为的审察与最后裁定的权力落脚点在于司法审察。如《反倾销协议》第13条、《补贴与反补贴手段协议》第23条、《与贸易有关的常识产权协议》（TRIPS）第31条就明确提及：司法审察的目的“特别包含飞速审察与最后裁定的行政行为有关、且是第11条范围内的对裁定的审察”。由此不难看出，WTO规则与《中国行政诉讼法》第十二条第四款排除去“法律规定由行政机关最后裁决的具体行政行为”可诉性之间的冲突。
2000年《中国专利法》及2001年《中国商标法》修改时，有关专利、商标方面的“终局行政行为”的取消，也印证了上述结论。
B、可诉行政行为不限于具体行政行为。上述规定当中，出现的是“任何行政行为” 或“行政行为”用语，而非“具体行政行为”。故国内行政诉讼法当中奉为圭臬的“具体行政行为”才可诉讼之规定与观念，势必遭到冲击。
C、正是因为“任何行政行为” 或“行政行为”均应同意司法审察，换言之，不同意司法审察的行政行为只不过法定的、罕见的例外，因此，在立法当中花费很多篇幅进行“受案范围的列举式规定”就看上去画蛇添足；在司法实践当中，但凡法律没规定禁止诉讼的行政行为，均应得到司法救济，而不是相反。
D、尽管WTO规则未明确涉及所谓“内部行政行为”，但鉴于其对“任何行政行为” 或“行政行为”进行审察，故从逻辑上来讲，将“内部行政行为”游离于司法审察以外，就很难自圆其说；从法治需要和国内行政诉讼进步的方向上来讲，则提供了进一步扩大行政诉讼的受案范围、将内部行政行为纳入司法审察之列的启示。因此，从这个意义上来讲，内部行政行为不受司法审察的近况毫无疑问将遭到影响和冲击。

4、 WTO条件下国内行政诉讼受案范围的扩大与健全

（一）国内行政诉讼受案范围局限之评析
经过前面的比较和论述，可见国内行政诉讼受案范围的狭窄已经大大限制了司法审察的力度。尽管本文分析的是WTO条件下国内行政诉讼受案范围的问题，但，任何法学研究都不应忽视法律所处的时间和空间。正由于这样，现结合他国行政诉讼的受案范围、国内行政诉讼的受案范围的历史进步、“依法治国”的基本国策等等原因，评析国内现行行政诉讼受案范围的局限性，为怎么样在法治国框架内健全WTO条件下国内行政诉讼的受案范围提供思路。

1、关于国防外交行为的界定。
注意到世界上仅有美国、比利时等极少数国家才大概对国防、外交等“国家行为”提起诉讼，加上国家行为本身所具备的特殊性，所以，原则上，笔者觉得国内行政诉讼法规定的国防外交行为等“国家行为”不可诉，有其合理性与必要性。
但，国内行政诉讼法仅仅规定了“国防、外交等国家行为”不可诉，却对国家行为的主体、内容、界限等一字不提。事实上，并不是所有与国防、外交有关的行为都是国家行为；更不是一涉及国防、外交范围的行政行为，行政相对人就无权提起诉讼。如行政机关寻求兵役、发放护照、批准出国家公务员考试察等等，行政相对人不服的，应当允许提起行政诉讼。
结合《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》第2条的规定：“国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等依据宪法和法律的授权，以国家名义推行的有关国防和外交事务的行为，与经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状况、推行戒严和总动员的行为”，可以初步确定国家行为的界限或特点：（1）以国家名义；（2）有宪法及法律的授权；（3）仅限于由国务院、中央军事委员会、国防部、外交部与经宪法和法律授权的国家机关等极少数国家机关推行；（4）部分国家行为，如宣布紧急状况、推行戒严和总动员只能发生在非正常时期；（5）没特定的行政相对人。
当然，对国家行为不可以提起行政诉讼，并意味着如某些学者所云，“主权是国家最高权力的定义，不受法律的限制” 。恰恰相反，因为国家行为本身所具备的巨大支配力，一旦运用不当，其后果大概是灾难性的，要远远大于普通的行政违法。所以，就更应该打造相应的权力制约机制，如宪法诉讼、议会弹劾等等——当然，这已经不再是本文讨论的范围。

2、具体行政行为和抽象行政行为划分的缺点及抽象行政行为的可诉性问题
可诉行政行为不限于具体行政行为。WTO规则当中出现的是“任何行政行为” 或“行政行为”用语，而非“具体行政行为”。
从法学研究的角度上来看，对于具体行政行为和抽象行政行为不同，过去有过种种分析，如觉得在“抽象行政行为”定义中加上“反复适用”，仍不可以解决与具体行政行为划分的问题，因此倡导从行政行为过程的角度来加以界定，并指出1、抽象行政行为需要基于明确的法律授权。因此有无立法权，是判断抽象行政行为与具体行政行为的最重要标准；2、抽象行政行为需要经过各方利益“合意”的过程，假如一个行政行为是行政机关单方意思表示，并未经过立法的程序，那样，即便该行政行为的结果以抽象行政行为形式出现，也不可以称之为抽象行政行为。
3、除传统的区别标准外，是不是具备直接强制力，亦是区别具体行政行为与抽象行政行为的规范之一。抽象行政行为不可以直接产生强制力，它只具备间接的效力，这种间接的效力只有通过具体行政行为才能最后达成等等 。据了解“对抽象行政行为定义本身的争论甚至比其是不是可诉的争论还要激烈” 。
其实，上述划分除去法学研究上的定义辨析和学者可以逞口舌之快以外，实质并无多大价值。在对违法行政行为的审察上，不可以反复适用的“具体（违法）行政行为”同意司法审察，可以反复适用的“抽象（违法）行政行为”倒反而“逍遥法外”，不只紧急违背法治原则，而且，在逻辑上，犹如惩罚“零售”的违法而放任“批发”的违法，或只打击个人偶然犯罪而放任集团一贯犯罪那样荒谬。或许研究这对定义的划分，只不过为了注释《中国行政诉讼法》第12条的立法规定，而并没真正的法学研究价值。有学者戏称之为“无可奈何的划分” 。
从法治与人权保障角度而言，保障合法行政权力、制约违法行政权力，乃是不言而喻的公理。而无任保障合法行政权力还是制约违法行政权力，都涉及对行使行政权力的行政行为（“具体”也好，“抽象”也罢）的审察问题。因此，“具体行政行为”和“抽象行政行为”这对定义的划分，至少在作为是不是同意司法审察的规范上，就看上去毫无意义。可以反复适用的“抽象”违法行政行为，风险更大，更应同意司法审察。

3、终局行政行为的可诉性问题
如前所述，行政终局行为只在行政系统内部“终局”，对行政行为的审察与最后裁定的权力落脚点在于司法审察。WTO规则已经作了明确的规定。
同样，为达成法治目的与行政诉讼的保障合法行政权力、制约违法行政权力功能，也需要改变所谓“终局行政行为不可诉性”的错误理念与立法局限，正确理解“终局”只限于行政系统内部，明确其可诉性，好似商标法、专利法取消不可诉的终局行政行为那样，赋予司法机关对任何“终局”行政行为的司法审察权，以适应WTO规则的需要。

4、内部行政行为的可诉性问题
WTO规则并未明确涉及内部行政行为问题。而关于内部行为不可诉，国内现行的行政诉讼法第12条第3项规定，对行政机关管理内部事务的行政行为，人民法院不予受理。那样，在国内已经将“依法治国”、“建设社会主义法治国家”今天，怎么样看待这个问题呢？
第一是与怎么样划分“具体行政行为”和“抽象行政行为”一样，怎么样区别“内部行政行为”和“外部行政行为”并困难。如承包经营，作为发包方的行政机关，不是基于契约关系解除合同，而是基于行政关系免去承包人的职务；又如有些行政机关干涉企业经营不成，以行政主管机关的身份免去该企业法人代表的职务，上述行为若归属内部行政行为，无异于排除去人民法院的司法审察权，并剥夺了当事人的诉讼权。在进步市场经济的今天，不可以仅以是不是具备行政主管关系来确定内部行为和外部行为，而应以法律主体各自享有些权利和承担的义务为内部行为和外部行为定位。所以，在“内部行政行为”和“外部行政行为”区别上，本身就不是一件“泾渭分明”、容易自圆其说的事情。
第二，在对内部行政行为本身性质有什么区别上，依据学者的进一步研究，觉得内部行政行为事实上可分为不同性质的两类：一类是工作性质的，如上级行政机关对下级行政机关、行政首长对行政员工基于工作关系而作出的指示、批复等行为，与行政机关内部的工作安排、规范设计等行为，该类内部行政行为应被排除在行政诉讼以外；另一类是人事性质的，如行政机关对其员工的奖励、任免、考核、调动等行为，与薪资、福利的发放等行为。该类行政行为显然涉及到公务员的权益，有些甚至远远超越外部行政行为对当事人的影响，故伴随法治的进一步完善和健全，应当通过法律、法规将这种涉及公务员权益的行政行为纳入行政诉讼的受案范围 。
也有学者觉得，应当将行政处分与纪律处分相离别，为因违反行政法律规范而受处分的行为人提供司法渠道。行政处分并不是行政诉讼法规定的“惩”的范围，是“惩”的范围不受司法监督的只不过违反行政机关组织纪律、工作纪律应受纪律处分的状况等等。
还有学者觉得只须是行政行为，无论抽象行政行为，还是内部行政行为，都应纳入行政诉讼的受案范围。
几相比较，不难看出在到底将哪种“内部行政行为”排除在司法审察以外标准上的不一。在司法审察至上、行政应受监督的法治理念下，在近一个世纪前中华民国北洋政府都可以设立平政院、对人事任免进行司法审察（如前面议到的鲁迅诉教育部胜诉案），且当今德国、美国甚至中国台湾都早将人事任免行政行为纳入了司法审察之列的近况下，这种貌似“百家争鸣”、看法丰富的景象其实正是国内行政诉讼研究的无奈与悲哀：法学困囿于不确当立法的樊篱之中，很难超越，也很难真正在“法治国”的框架下自圆其说。
其实即使是工作性质的内部行政行为，如上级行政机关对下级行政机关、行政首长对行政员工基于工作关系而作出的指示、批复等行为，与行政机关内部的工作安排、规范设计等等，更不是完全处于真空状况，对公民的合法权益不导致损害。好似抽象行政行为较具体行政行为相比更容易侵犯行政相对人的合法权益一般，有关行政机关内部的规范设计、指示、批复甚至工作安排等等，都可以貌似公正、但却易如反掌地侵犯公务员的权益，如“同等看待”地规定当年修过产假的公务员本次在调资之列，或规定竟聘副局长的条件性别上需要男士，就能易如反掌地剥夺女人公务员的合法权益；在上述竟聘副局长事情上，假如仅仅某一个男士公务员符合条件，则无疑等于直接让此人高就副局长而将“公开竟聘”置于可笑之境。这样，假如仅仅将人事性质的内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，而将工作性质的内部行政行为排除在外，则比较容易留下空子，让行政机关（或个别不公正的掌权者）随便地“化人事为工作”，避免司法审察。
因此，应进一步扩大行政诉讼的受案范围，将内部行政行为纳入司法审察之列。

5、国内行政诉讼受案范围的列举式的规定的局限与误导
国内行政诉讼法在受案范围上，将“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”等九项可诉具体行政行为进行了详细列举；此后，又在《最高人民法院关于贯彻实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的建议（试行）》（2000年3月十日废止）当中，增加列举了劳动教养决定、强制收留审察决定、征收超生费、罚款的行政处罚、依据法规或者规章作出的“最后裁决”、赔偿问题所作的裁决、根据职权作出的强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源的所有权或者用权归属的处置决定等列举内容。煞一看来，好像有使行政诉讼的受案范围比较具体明确、不容易产生歧义等优点 。但，这种貌似具体明确的列举，无论是在立法理念上，还是在立法方法上，都是缺点很多、误导重重。
第一是立法理念上的缺憾。表面上来看，在有概括式、限制式规定的状况下，列举列举可诉行政行为，并无不妥之处。其实不然。长期以来，从法理学，到部门法学，除去深受“法律工具论”之毒以外，便是奉行“法律没明文规定则民众不能为之”的错误理念，不只一般官员与民众，便是法学专家，一遇见具体法律问题，也是这般思维僵化，喜爱权力之“末”，无视权利之“本”，以为权利源自权力的恩赐。下面个案便让人深思——尽管表面上来看，具体问题好像并不是行政诉讼法学范围，但其中反映出来的权力部门甚至部分法学专家的对权力的热情与对民众权利的冷漠、以为离开了权力的赐予、离开了法律对权利的罗列就没权利可言这种僵化的法律观念与思维定势，却同样值得行政诉讼法学界警惕与深思。
2001年11月26日《中国年轻人报》报道 ：“浙江有位叫郑雪梨的年轻人妇女，新婚老公不慎犯下命案，一审法院判其老公死刑，郑雪梨向当地两级法院提出了一个在传统司法实践看来荒唐至极的请求——‘让我借用人工授精怀上爱人的孩子’！”；“一审判决第二天，罗向浙江高院提起上诉，而罗的老婆则向两级法院提出人工授精请求。一审法院当即以此做法无先例为由，拒绝了罗妻的请求。现在，罗案已进入终审程序，省高院到今天未对罗妻的请求作出回话”。
但 ，“一审法院以无先例为由，拒绝了罗妻的请求。后郑雪梨又向浙江高院提出书面申请，法官同样告知，现行法律没有关规定。法学专家对此建议也不统一。由于根据法律规定，公民享有些权利涵盖了生育权，但关于死囚犯的生育权在法律上却是空白。除此之外，专家还觉得，死刑犯实行人工授精可能带来很多负面后果”（2002年01月19日北京晨报） ；更有甚者，以《评论：法院应该理直气壮，死刑犯没生育权——与尤洪杰、石子坚二位先生商榷》 ，提出所谓：“生育能力存在于生命之中，生育权存在于生命权之中，死刑犯没了生命权，自然也就没了生育权”；“死刑犯在被实行死刑前完全丧失了人身自由，不可能还有推行生育行为的自由”；“假如觉得死刑犯还有生育权，将会带来一系列没办法解决的矛盾”等牛头不对马嘴的“理由”后，居然断言：“法院应当理直气壮地回答：依据法律规定，死刑犯没生育权！”
看上去非常小的“生育权”问题，一时引起了多方面，特别是法学界的关注。本来，公民的生育权乃是基本人权，判处死刑剥夺的只不过其本人的生命、政治权利，并不是生育权利，并不禁止生育行为甚至性行为，更不应株连到配偶家人。死囚犯及其配偶的生育权或人工受精的生育行为，现行的法律并无任何禁止性的规定。在私利权上，“法无明文禁止民众便可为之”。何况《妇女权益保障法》中规定了妇女有生育的权利，当时在审议过程中的《人口与计划生育法》草案中规定：“公民的生育权受法律保护”。
“立法空白”也好，“法无先例”（国内并不是判例法国家）也罢，还是“将会带来一系列没办法解决的矛盾”等等，事实上都是无视权利、思维僵化。照此定势思维，表目前行政诉讼上，公民起诉权利有列举的，便不能不保护一下，这样而已。
但，公民权利这样广泛，法治理念下的可诉行政行为这样广泛，通过列举永远很难穷尽，故列举式的规定，叫人误以为只有列举在其中的具体行政行为才可诉，而法院也只能照此消极受案，其结果事实上是在限制、剥夺行政相对人的广泛诉权。无论是在体现法治理念，还是立法方法和司法实践上，局限和误导的消极后果均比较明显。

6、因为国内行政诉讼法第53条的“参照规章”规定，致使出于部门或地方局部利益考虑，规章甚至普通的规范性文件无端越权限制诉权。
本来，何种行政行为可诉，乃是法律规定之立法行为与法院之司
法行为，处于行政诉讼被告地位的行政部门本身根本无权充当自己裁判自己，限制行政相对人对其依法对其行使诉权；何况，不应将法院视为阿斗，要由部门或地方规章对其“启发”某种行政行为可诉是不是作出先验式的的定论。
但，因为国内行政诉讼法第53条有人民法院审理行政案件，参照国务院部、委规章与地方规章的规定，出于局部利益考虑，规章甚至规章性的文件无端越权限制诉权的还不乏其例。便是行使司法行政管理的司法部，好像都很难免俗 ；类似的例子还为数不少 。
姑且不论“司法行政机关需要其补充注册材料的行为”是不是真的“没限制、侵犯律师在注册、持有执业证方面的权利”（但假如需要补充法律规定以外根本不应提供的、或根本没办法提供的注册材料，不是在限制、侵犯权利，那又是什么？）；便是程序上，这样一份批复，居然设定某种行为的可诉性，好像大有越俎代庖、侵夺立法权或司法权之嫌。
有鉴于此，考虑到法治及WTO条件下抽象行政行为（含规章订立部门的抽象行政行为）本身就应该是行政诉讼的审察对象，而且，从逻辑上来看，不可以把事实本身作为判断事实正误的规范，因此，应付国内行政诉讼法第53条有人民法院审理行政案件，参照国务院部、委规章与地方规章的规定进行删除，取消规章的广义的法律地位，仅仅将它还原为“事实”，而不是“法律”（广义的）。

7、证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、买家协会等等这种“准政府组织”的具备行政管理性质的行为游离于司法审察以外。
国内现行行政诉讼法尽管对确定适格被告问题有详细的规定，对非行政部门的具体行政行为的诉讼也有“授权组织”、“受委托组织”的规定，该规定总是要基于法律授权或行政部门的委托才能找到被告进行诉讼，而对于象证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、买家协会等等这种“准政府组织”的并不是基于委托或授权、自己就具备的行政管理性质的行为却没有办法，使得这类组织的实质上的行政行为游离于司法审察以外。

8、缺少行政诉讼判例规范，受案范围的确定上很难防止概括式和列举式的缺点，且易于导致法院自行其事、法制不统一的局面。
行政诉讼受案范围的规定主要有概括式、列举式和排除式等
等。其中，概括式过于宽泛、不容易具体学会；列举式则繁琐、很难全方位列举，且易于误导。尽管国内行政法学界一直自信将两者混合用的“混合式”可以发挥两者的长处，防止各自的不足，互相弥补 ，其实事实并不是这样。除此之外，即便真的可以非常不错结合，也没办法解决对同一性质的行政争议是不是受理、不同法院理解或做法不同，导致实质上的法制不统一的问题。
注意到法国法律属国内法系，法律渊源主如果成文法。但其行政诉讼的受案范围却是由判例，尤其是权限争议法庭的判例确定，而不是由成文法确定 ；而判例法国家本身，自然一直在发挥判例法有哪些用途；除此之外，国内最高人民法院不少司法讲解事实上也是采取的判例形式。两大法系可互相借鉴、取长不短，乃是一个不争的事实。
因此，国内行政诉讼受案范围的立法技术上，不应局限于一个世纪以前成文法立法的水平，应引入行政判例，解决行政诉讼受案范围的规定主要有概括式、列举式各自的缺点且一直很难真正好结合的问题，从立法技术的角度克服行政诉讼受案范围上的局限。

当然，国内行政诉讼受案范围的局限远远不止这类。但就现在适应WTO需要、体现法治原则而言，对上述的局限的健全看上去比较迫切。

（二）健全国内行政诉讼受案范围的思路与设想
其实，对于任何突破国内行政诉讼受案范围的的局限，无任是法学界，还是人民法院 现在的行政司法实践，都一直在进行不懈的努力，以求体现行政法治原则。如前面提及的1999年11月24日最高人民法院《关于实行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的讲解》（法释[2000]8号）第1条“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”当中，意味深长地用了“行政行为”一词，而未照搬《行政诉讼法》第2条规定的“具体行政行为”一词，事实上就是企图在对只有具体行政行为才可诉观念的一种突破；除此之外，这次司法讲解并未对可诉行政行为进行任何列举，好像暗示作为国家最高审判机关在行政诉讼受案范围问题上，多少地已经突破了列举式的认识偏见，以适应WTO的需要和行政诉讼规范健全与进步的客观需要。
通过前面的比较、评析，在怎么样扩大、健全国内行政诉讼的受案范围，应该有了一个明确的方向明确的思路。为此，笔者提出如下构想，以期对国内行政诉讼的进步有所裨益。

1、通过将现行的《中国行政诉讼法》第2条行政诉讼受案范围概括式规定当中当中“具体行政行为”扩展为“行政行为”，从根本上扩大受案范围，改变“批发式的违法行政行为”——“抽象行政行为”得不到司法审察得近况，将规范性文件直至行政规章纳入行政诉讼的司法审察范围，适应WTO规则和法治的需要。

2、针对证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、买家协会等等这种“准政府组织”实质上的行政行为不可以纳入司法审察得近况，突破行政行为只能由行政机关和行政机关员工作出的立法局限，加大行政主体理论的研究，根据行为是不是具备行政管理的实质性质之“行为不同说”来行政诉讼上的可诉性，现在可依据《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》第一条规定的“公民、法人或者其他组织对具备国家行政职权的机关和组织及其员工的行政行为不服，依法提起诉讼的，是人民法院行政诉讼的受案范围”的规定先解决司法实践上的燃眉之急，以后则在立法上按“行为不同说”将授权组织、受托组织及“准政府组织”的行政行为明确纳入行政诉讼范围；其中，涉及受托组织行政侵权赔偿的，依据“违法行为无委托”的民法原理，还应由委托机关及受托组织一同承担连带责任。

3、取消《中国行政诉讼法》第12条第（二）、（三）、（四）款关于抽象行政行为、终局行政行为和内部行政行为不可诉的规定，仅规定国防、外交等国家行为不可诉，且对“国家行为”进行严格界定，结合《最高人民法院关于实行〈中国行政诉讼法〉若干问题的讲解》第2条的规定：“国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等依据宪法和法律的授权，以国家名义推行的有关国防和外交事务的行为，与经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状况、推行戒严和总动员的行为”的规定，从性质的政治性、以国家名义、有宪法及法律的授权、推行机关的有限性、部分国家行为只能发生在非正常时期、没特定的行政相对人等特点上严格甄别，从严限制其外延。

4、取消容易引起误解的行政诉讼受案范围正面列举的规定，参照1999年11月24日最高人民法院《关于实行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的讲解》反面列举的做法（当然该司法讲解当中反面列举的项目是不是全部可取则是另外一回事），如规定不可以提起行政诉讼的行政行为只不过法律明确规定的例外，并进行反面列举；而且这种例外的规定不只有法律明文禁止的规定，还要体现依法治国、保障公民权益的法律精神；除法律以外，行政法规、规章及地办法律、自治条例等均无权作出限制行政诉讼诉权或受案范围的规定。

5、借鉴法国行政诉讼的受案范围由判例、尤其是权限争议法庭的判例确定的做法，引入行政诉讼判例规范，解决行政诉讼受案范围的上概括式、列举式规定各自的缺点且一直很难真正好结合的问题，从立法技术的角度克服行政诉讼受案范围上的局限，防止不同法院因理解不同而对同一性质的行政争议是不是受理做法不一样的弊病，促进国内法制的统一；同时，也为国内引入判例法、弥补成文法的缺点和漏洞提供先例。

6、取消行政诉讼法当中有关审理行政案件“参照规章”的规定，将规章（及规章以下的规范性文件）仅仅给予是不是存在的“事实”、而不是作为评判行政案件准绳的“法律”地位，预防行政部门自我扩权、违法限制行政相对人的行政诉权；同时，也为抽象行政行为的司法审察进一步扫清障碍。

也就是说，在WTO条件下，在“依法治国、建设社会主义法治国家”的原则下，除宪法、法律明确规定不予受理、有着严格界限的国家行为以外，凡觉得行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，无论是“具体”或“抽象”，也不管“终局”是不是，或者是“外部”、“内部”也罢，均是行政诉讼受案范围；除宪法和法律明文规定排除的以外，行政相对人的享有行政诉权不应遭到任何限制——这也是本文的最后结论。

结束语

国内加入WTO，国内在确立了建设法治国家的宪法原则后加入WTO，其意义和影响远远不止在于经济贸易本身，对于中国的法治建设无疑是一件千载难逢的大好机会。对于行政诉讼来讲，强调依法行政、强调行政监督但却又将很多的行政行为置于司法审察以外这一困扰的行政法学界与行政诉讼司法实务界的问题，应该尽快得到解决——至少不可以违背WTO规则的需要。
当然，国内依法行政的问题还远不止受案范围过窄、司法监督先天不力这一方面；更不可以奢望在立法上扩大受案范围就可以解决所有些行政机关违法行政行为的问题。但，假如现在行政诉讼的受案范围连WTO规则需要的规范都不可以做到，则无疑大家将会偏离法治国家的目的愈加远；而通过丰富健全的行政诉讼规范，扩大行政诉讼的受案范围，将行政行为引发的纠纷与争议引导到法治的方法（主如果行政诉讼）上来，尽可能降低、防止非法治方法的救济方法和方法，则中国必能真正提升依法行政的水平，在法治、文明的框架内解决极大概激化的矛盾，从而真正达成社会的稳定与国父母治久安。

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