2006年底，中国银监会颁布了“调整放宽农村区域银行业金融机构准入建议”，随后又于2007年1月29日发布了《村镇银行管理暂行规定》等6项新型农村银行业金融机构的行政许可及监管细节（以下简称新政）。新政的颁布既是从根本上解决农村区域银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、角逐不充分等问题的革新之举，又是切实提升农村金融服务充分性的具体行动。这对于改变农村金融范围信贷资金外流、农村经济主体筹资困难，推进农村产业结构调整，增加农民收入具备要紧意义。在促进农村金融进步的同时，新政也将对农村金融市场的进步，特别是对农村金融市场主体也带来不同程度的影响。

1、村镇银行设立对农村金融市场主体的影响

1、商业银行――反映冷淡

在商业银行纷纷撤离农村区域的大背景下，要鼓励其参股村镇银行，需要打造适当的勉励机制。但现在新政中的利益勉励并不可以完全弥补其重返农村带来的风险。其一，农村金融仍然具备弱质性。农村金融本身的信息本钱和买卖本钱都非常高，并且一般都没抵押，因此，对于商业银行来讲，拓展农村金融业务的本钱高、风险大，而现有政策并不可以带来弥补这种高本钱的额外收益。其二，村镇银行缺少规模效应。对于正常经营的银行，规模和资产流动性及资本充足率之间有着明显的负有关关系。较大的银行可藉由它们的规模通过较少的昂贵资本及流动资产存活下来。这意味着，在应付储户提现和其他平时运营问题上，规模较大的银行所需的高流动性资产（如现金）与总资产的比率较低；规模较大的银行进行正常经营，所有者权益所占总资产也无需太高。所以，规模对于保持银行稳定，提升收益，减少本钱有着要紧意义。另外，依据国际经验，真的做得好的农村金融需要肯定的规模，然而现在新政策只不过允许在乡级或者是县级成立银行业金融机构，如此的农村银行规模就成为问题，只有乡县级别的规模效益显然不大，对商业银行的吸引力显然不够。总之，对于设立村镇银行，商业银行，特别是一些全国性的大银行，因为缺少重返农村区域的足够动力，他们或许会持观望态度。

2、农村信用社――重压徒增

因为资本充足率低、不好的贷款多、包袱重等很多劣势，农村信用社在机制灵活、业务活泛的村镇银行面前将可能遭遇角逐上的失利，面临于三“失”的局面。

一是人才走失。农信社和村镇银行的角逐，第一表现为人才的角逐。从需要角度看，新政中涉及到很多现代公司治理的规范，如独立董事规范、累积投票规范等等，这就决定了村镇银行对熟悉法律、管理、业务、财务、核算的高级管理人才的很多需要。从供给角度看，因为农信社的用人机制存在缺点，大部分农信社尚未打造起干部能上能下、职员能进能出的“优胜劣汰”机制和相应的勉励约束机制。在利益驱动下，农信社难免会流失一部分人才。二是资金流失。依据《村镇银行管理暂行规定》村镇银行事实上是是自主经营、自负盈亏的私人企业，而农村信用社在性质上是农村集体企业。显然，村镇银行对管理者和职员的勉励程度要比农村信用社更高，这就使村镇银行在经营方法上它会愈加灵活，服务态度上会愈加亲善，工作时间会愈加适应农村的生产季节变化。在农村的闲散资金有限的首要条件下，村镇银行吸储能力的增强，将直接致使农信社的资金流失。三是顾客丢失。虽然商业化、市场化是农信社的改革方向，但现在农信社依旧被迫承担着一些政策性的指标。在争取“黄金顾客”的同时，农信社还要兼顾普通农户的金融需要。而新进入的村镇银行，因为完全商业性，目的性经营，他们进入后势必以优质顾客为目的，集中精力挖掘农村金融市场中的相对优质顾客，如此的角逐首要条件对于农村信用社就有失公平。因此，农村信用社优质顾客的流失好像就成为一种势必。

3、小额贷款公司――渐处下风

无论是人民银行主导的小额贷款试点，还是银监会主导的村镇银行、贷款公司试点，其目的都是为了加大农村金融服务，加快农村金融改革进步，但新政并没与人民银行的小额贷款试点政策非常不错地衔接起来，反而对人民银行的小额贷款试点工作带来肯定冲击。

第一，待遇差异性将致使小额贷款公司处于角逐不利的地位。从小额贷款公司与村镇银行和贷款企业的政策待遇比较来看，小额贷款公司在法律地位、注册资本、税收政策、贷款利率、资金来源、贷款额度及业务范围等方面都不如村镇银行和贷款公司享受的政策打折。在村镇银行及贷款公司推广后，这将使小额贷款公司处于极为不利的角逐地位。而对未进入农村金融市场的民间资本来讲，人民银行主导的小额贷款试点将对其丧失吸引力。第二，待遇差异性将影响人民银行的权威。同是为推进农村金融改革的试点性产物，由银监会推行的村镇银行及贷款公司，明显在各方面都享有比人民银行主导的小额贷款公司更打折的政策。并且在对具备成熟经验的小额贷款公司法律地位确认的问题上，银监会也只不过表示有待于研究。这既不利于维护中央银行的权威性，也会会弱化央行在将来宏观调控的成效。

4、社会资本――如履薄冰

新政的颁布无疑给社会资本提供了一个进入金融业的机会，但在参与方法上却遭到多重限制。这就使社会资本在设立村镇银行过程中顾虑重重，如履薄冰。新政规定“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比率不能低于20%”等规定事实上是银监会从自己的需要函数出发，立足于管理和控制的角度来设计改革策略，这将从以下两方面对社会资本导致影响。一是对现有银行业机构的参与过分依靠将形成市场垄断。过分强调银行业金融机构参与的必要性，这可能导致市场需要脱节，引起规范供给不足，势必限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款企业的投资者来源，在一定量上对农村金融市场形成垄断，导致社会资本事实上仍没可以自由选择的机会。二是对现有银行业机构的参与过分依靠，迫使社会资本主动参与“寻租”。银行牌照本来就是稀缺资源，“20％的规范”无疑就赋予了现有银行业金融机构选择合作者的权力，即决定哪种社会资本有与之一同设立村镇银行的机会。而社会资本要在海量的角逐者胜出，达到村镇银行设立标准就不能不满足“稀缺资源”的“寻租”欲望，甚至主动参与其“寻租”活动。

5、现有银行资本控股村镇银行――利弊参半

新政规定“单一境内银行业金融机构持股比率不能低于20%，单一自然人持股比率、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比率不能超越10%。”这无疑就确立了现有银行业金融机构在村镇银行的大股东的地位。如此村镇银行就能借用现有银行业金融机构的经验、力量和资源，引入相应的资本、技术、管理、商品和人才，塑造新生银行好的体制机制基础，预防村镇银行“先天不足”。

但同时现有银行业金融机构大股东地位的确立会给村镇银行带来以下两方面的不利影响。一是目前大部分商业银行正处于营运管理模式的改革探索时期，其原有营运管理上的诸种弊病同样会感染新生银行。二是大股东与小股东经营目的差异性可能致使村镇银行经营混乱。对于入股村镇银行的社会资本来讲，其设立村镇银行的唯一目的就是达成资本的增值。而对于占主导地位的大股东――银行业金融机构来讲，因为其经营实体的多样化分布，其在农村区域的经营方案总是要服从其整体策略，因此，盈利性就可能不是其唯一经营目的，这就大概与中小股东经营目的发生冲突。虽然新政中引进了很多现代公司法中的规范，但这种金融规范和法律构架放在一个典型的以个体分散经营为主的中国农村里面，就非常难达成其初衷。所以，这种股东利益及经营目的的冲突或许会致使村镇银行营运管理上的混乱。

2、政策建议

1、深化农信社改革，提高农信社竞争优势

针对新形势，当务之急应抓紧推进以深化机制为主的改革，提高农村信用社目前的竞争优势，打造“四项机制”。一是明确的策略形成机制。农村信用社要在互联网和商品并重、服务便捷和风险易控并重的首要条件下，坚持服务基层、服务社区、服务“三农”，突出核心主业，巩固和壮大农村阵地，努力达成持续的可比较角逐优势。二是科技运用机制。相对于村镇银行来讲，农信社具备组织管理和网点优势，因此农信社应该借助一级管理组织，运用一流的科学方法，解决好汇兑、结算问题，将网点优势转化为互联网优势。三是勉励约束机制。农村信用社要打造与股东长期价值挂钩、风险调整后回报率基础上的考核机制，确保与农村信用社经营目的相一致。逐步探索打造科学的本钱核算、风险评估与内部转移价格机制。四是业务筛选机制。要充分发挥贴近农民、贴近农村和扎根农业的特征，把握市场定位，拓宽服务范围，革新服务方法，提升服务水平，重视进步并形成以品牌附加值、品牌可信度为支撑的，以银行业为主体的独特核心业务。

2、加大部门协调，降低政策损耗

货币政策职能与银行监管职能本身就存在着肯定的利益冲突，容易相互干扰，就势必存在央行和银监会从各自的利益需要出发拟定有关政策的状况。为防止存在的政策不协调，需要进一步发挥联席会议规范有哪些用途。在拟定规章或政策时，人民银行、银监会应当事先协商，特别是在可能涉及到他们职能或他们已有政策的时候，要加大交流和磋商。这种交流和磋商的程度取决于各自职能范围归属和现有规章政策的规定。若贷款企业的规定涉及到人民银行已有些小额贷款试点政策，则银监会拟定政策时应该通盘考虑，听取人民银行的建议，若两者不相协调将影响到整个农村金融改革的成效。同时，为了预防双方就前一范围内的问题存在分歧而陷入僵局或产生冲突，还可以考虑打造一个争端解决机制，由双方一同将争议提请国务院进行协调或裁断。

3、放宽市场准入，减少设立标准

新政试点过程中，银监会可以在村镇银行的发起人方面，进一步放宽需要，在保证专业性的首要条件下更多引入供给方，为农村金融市场主体提供更多的选择机会，达成资源优化配置；在单一自然人及单一其他非银行企业法人持股比率上，可以适合调高其比率，保证公司治理的有效性。同时，鉴于贷款公司“只存不贷”的性质，可以考虑取消设立贷款公司需要要有商业银行或合作银行参股的规定。