内容摘要：民主是社会主义的题中之意，社会主义与民主不可分割。达成社会主义民主，是一个需要历程很多进步阶段的长期历史过程。在这整个历史进程中，需要在共产党的领导下，一直依赖和组织广大人民群众，进行世代相继的多方面的建设和创造性的实践。其中包含以，村民自治为核心的农村基层民主建设；以社区居民自治为核心的城市基层民主建设；以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设。

关键字：基层民主建设村民自治


十一届三中全会以来，国内基层民主建设的基本特点是：中共领导和支持广大人民在城乡基层自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。现在，改革开放已走过20多年的经历，在这20多年里，中国基层民主建设既获得了很多要紧的收获，也存在一些值得注意的问题。以下将分别介绍改革开放以来中国农村、城市和企业基层民主建设的进步经历和基本状况，并针对其中的一些问题，谈什么时间有关坚持和健全社会主义民主的认识。
1、以村民自治为核心的农村基层民主建设
1978年中国改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭获得了承包土地的经营自主权。绝大部分乡村不再实行土地的集体耕种和经营，原有些人民公社“政社合一”的管理体制随之被废除。发生这一变革后，农村的公共事务由哪个管理、如何管理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这样的情况下，一些区域的农村群众，就商量订立具备契约性质的村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自治的形式，负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提升，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。
为了规范和推进农村基层民主的进步，党和政府相继颁布了一系列的法律、法规和文件。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加大农村基层政权建设工作的公告》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务有哪些用途，同时责成民政部负责村委会建设的平时工作。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中国村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和明确规范村民自治规范的全国性法律。此后，1998年11月4日，在充分总结、吸收各省市村民自治十年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中国村民委员会组织法》。
1998年《村民委员会组织法》的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套规范化的运作模式。其法定机制和主要内容是：通过实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，产生村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织——村民委员会；村民委员会任期三年，负责管理本村集体所有制的土地及财产，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，帮助维护社会治安，向人民政府反映村民的建议、需要和提出建议，维护村民的合法权益；村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，村民委员会需要提请村民会议讨论决定，村民会议有权监督村委会的收入支出账目和其他工作状况，并有权罢免和补选村民委员会成员；乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不能干涉依法是村民自治范围内的事情；中共在农村的基层组织，根据中共章程进行工作，发挥领导核心用途，根据宪法和法律，支持和保障村民拓展自治活动、直接行使民主权利，等等。
与1987年的试行法相比，1998年正式颁布的《村委会组织法》增加了明确规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和用途的条约，增加了村民委员会实行村务公开规范与人数较多或者居住分散的村可以设置村民代表会议等条约，补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文。在村委会选举程序方面，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定。并增加了对选举违法行为进行处置和罢免村民委员会成员的程序等条约。这类要紧补充和健全规定，吸收了各地农民群众创造的新经验，对解决农村基层民主建设中出现的一些新问题，促进村民自治的规范进步发挥了要紧用途。
《村民委员会组织法》正式颁布实行五年多来，中办、国办、中纪委、中组部、中宣部、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章管理、村务公开、提升农村妇女在村委会选举中的当选比率、村委会选举中的治安工作等一系列问题，颁布了专门的政策性文件。截至2003年，全国31个省份，已有28个省份拟定或修订了《村委会组织法》推行方法，有25个省份拟定了村委会选举方法，河北、广东、湖北、陕西等省还专门拟定了本省的《村务公开工作条例》。这五年多颁布的村民自治政策、法规，无论是数目，还是水平，都超越了以往任何时期，有力地保证了《村委会组织法》的贯彻推行。
总体来看，《村委会组织法》的贯彻推行，初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系、村民与村民之间的关系。20年来中国村民自治的进步，主要效果表目前以下几个方面：第一，推进了农村基层的社会主义民主建设，扩大了农民群众当家作主的权利，增强了他们的民主意识和自我管理、自我教育、自我服务的民主自治能力,给农村工作注入了新的生机和活力，很大地推进了农村物质文明、政治文明和精神文明的协调进步。第二，在改革开放、实行社会主义市场经济、农村经济社会结构和管理体制发生深刻变化的背景下，有效地维护了农村社会稳定，解决了不少新出现的矛盾和不稳定原因。比如，村委会实行“村务公开”规范，村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，遏制了村干部发生以权谋私现象，密切了党群、干群关系。第三，保证了广大农民群众可以面向市场，因地制宜地依法进行自主生产经营和致富奔小康，促进了农村经济的持续稳定和迅速增长。
当然，以村民自治为核心的农村基层民主建设还不健全，现在还存在着不少需要继续探索有效方法、进一步加以解决的问题：
一是乡镇政府与村委会之间的工作关系需要从法律上进一步予以明确，并使之具备可操作性。《村委会组织法》规定二者之间是指导与被指导的关系，但在实践中乡镇政府怎么样“指导”村委会工作还有待于进一步明确。
二是部分村党支部与村委会关系不协调的现象仍然存在。比如，有些党支部成员把发挥党支部的领导核心用途理解为党支部包办所有，不注意发挥村委会有哪些用途，有些村委会干部不尊重党支部的建议，不同意党支部的领导，把党支部抛在一边，等等。
三是村民自治工作进步不平衡。包含：村民自治在不同区域的进步不平衡，村民自治“四个民主”的进步也不平衡。比如，村委会的民主选举和“村务公开”做得较好，但民主决策和民主管理工作则存在不同程度的形式主义，对村委会和村干部的民主监督落实得不到位，村民会议、村民代表会议流于形式的现象较为常见。
四是村民群众的民主法律素质仍有待提升。比如，有些村民群众不了解自己有什么民主权利，或不可以认真和正确地行使好这类权利。有的村民只想要权利，而不愿履行应尽的义务，以自己没参加或不赞成为理由，拒不实行村民会议或村民代表会议通过的决定。个别村民依仗财势，违背选举规则，使用贿选、拉票等方法操纵、干扰村委会选举的正常进行。贿选、拉票问题在各地都有案例发生，在一些经济比较发达的区域有肯定常见性。
五是欠发达区域村民自治工作有待进一步加大。在贫困区域，因为面临很多困难，村集体经济基础很薄弱，有些村负债累累，这使很多人不愿当村干部，不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作，部分村民对村民自治事务漠不关心，这很大地影响了村民自治水平的提升和农村经济社会的进步。
针对这类问题，党和政府需要加大领导，调动各种社会资源、采取有关手段加以解决。比如，要切实搞好农村基层政权建设和基层党组织建设，进一步规范乡镇政府和村委会、村委会与村党支部的关系；加强宣传教育和培训工作力度，进一步提升村干部和村民群众的民主素质和依法自治的意识；加强对欠发达区域的投入，积极扶持欠发达区域村民自治的进步，等等。相信在“十六大”精神引导下，在党和各级政府的领导下，经过各有关方面的一同努力，这类问题会得到有效解决，农村基层民主建设工作将迈上一个新台阶。

2、以社区居民自治为核心的城市基层民主建设
相对于农村村民自治而言，以社区居民自治为核心的国内城市基层民主建设的全方位启动工作起步较晚，二者所面临的进步环境和社会条件也有所不同。改革开放前，国内城市区域的居民，主如果以所在工作单位为依托同意住房分配等福利保障和生活服务、履行选举人民代表等各项民主权利的。那时，“单位制”是城市社会结构的主要特点。因为这种社会结构主要以有固定工作单位的、享受全方位福利保障的城市居民为主，而且因为城市的经济进步水平较高，在城市推进基层民主建设的具体方法明显不同于农村。
从近十几年的进步看，伴随城市各项改革的深入，原来由政府和单位承担的很多社会服务性功能，已逐步向城市居民生活的社区转移，因此，城市社区和居委会的功能和地位正在得到不断加大。与此进程相一致，城市社区的基层民主建设工作也逐步拓展起来。
1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他有关规范作出了全方位规范，并首次把“拓展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻推行《居委会组织法》，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合当地实质，着手拟定了相应的推行方法。截止1997年，已有23个省、市、自治区人大通过了《居委会组织法》在当地的推行方法。同时，很多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革，调整了居委会的设立规模，完善了居委会的组织机构，健全了居委会的各项工作规范，初步理顺了各方面的工作关系，使居委会工作得到了较快进步。
伴随改革开放的深入进步，国内经济和政治体制发生深刻的变化，“社区建设”的定义逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年，国家民政部在26个城市的部分辖区拓展了社区建设的试点和实验工作，对社区建设的进步模式进行了积极探索。同年，民政部拟定了《全国社区建设实验区工作推行策略》，对实验区社区建设的总体需要、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定，提出要改革城市基层管理体制，培育和打造与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。该策略的拟定和推行，大大促进了各实验区社区建设工作的顺利拓展，为社区建设工作在全国的整体推进打下了好的基础。
2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的建议》（中办发［2000］23号文件），全方位、系统地讲解了社区建设的内涵、目的、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推进城市改革和进步指明了方向。文件下发后，各地结合实质状况，进行了认真规划、部署和安排。据统计，在该文下发约半年多的时间里，全国有16个省、市、自治区召开了社区建设工作会议，18个省、市、自治区以党委和政府的名义下发了有关文件。另据不完全统计，全国31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区，以进一步推广社区建设试点工作。⑤2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会进步第十个五年计划纲要》，这意味着社区建设已经成为国内经济社会进步的有机组成部分和衡量经济社会进步的要紧指标。2001年7月，为了推进社区建设，民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》，需要各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有肯定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地拓展社区建设示范活动。到2005年，全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发［2000］23号文件提出的目的需要。
现在，在党和政府的领导下，在社会各界积极参与下，国内城市社区建设已步入新的进步时期，全国城市社区建设正在由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达区域向西部进步中区域全方位展开，并在完善社区民主选举、发挥社区服务功能等方面获得了明显效果。
在民主选举方面，国内城市区域已经常见打造了由社区居民通过间接或直接方法选举产生的社区委员会或社区居民委员会等群众性自治组织。其中，直接选举方法是指由社区居民直接选举产生社区委员会或社区居民委员会，间接选举是指由社区居民先选举居民代表，再由居民代表选举产生社区自治组织。现在，间接选举仍是城市社区自治组织的主要产生形式，但直接选举的适用范围正在渐渐扩展。同时，城市社区的民主决策、民主管理、民主监督规范也正在逐步规范和健全之中。
在社区服务方面，社区自治组织有哪些用途不断加大。现在，社区服务工作主要以社区自治组织为依托，通过市场服务主体、社区志愿者队伍和政府扶助等形式，广泛地拓展面向社区居民的便民利民服务和文化、体育、娱乐、卫生服务，面向离退休老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务，面向困难居民、困难职工的特殊服务和面向社会及企事业单位的社会事务服务等项工作，遭到了社区居民和单位的广泛欢迎，并由此增强了社区意识和社区凝聚力，促进了城市基层民主建设的进步。除此之外，社区建设在社区文化、社区组织、社区环境、社区治安和社区医疗卫生建设等方面，也获得了显著效果。特别值得一提的是，在2003年上半年抗击和防治“非典型肺炎”的斗争中，国内的基层群众性自治组织发挥了极其要紧有哪些用途，这也是多年来推进基层民主建设的成就。
这样来看，以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益，成为社会主义市场经济条件下城市管理工作的要紧基础和促进城市现代化建设的要紧推进力。在维护社会稳定，促进经济和社会协调进步，改变居民生活环境，提升人民生活水平，密切党和政府与人民群众的关系，推进社会主义文明建设，尤其是使改革开放过程中出现的下岗失业问题、贫富分化问题、社会保障体制转型等问题导致的社会震动和不稳定原因减少到最小程度方面，发挥着日益要紧的积极推动作用。
现在国内城市基层民主建设还有很多需要健全之处。比如，因为各方面条件所限，城市社区的自治功能还不够完整，社区的部分社会职能仍需要由政府和居民的工作单位承担；部分社区居民主体意识不强，政治参与热情不高，影响社区自治功能的充分发挥；实行城市社区居民自治后，基层政府与社区的关系怎么样重新定位，如何才能做到既防止政府管理在社区层次的缺位，又防止社区自治组织的行政化倾向，等等，仍是需要继续在实践中探索和解决的问题。

3、以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设
职工代表大会规范是在企事业单位实行民主管理的基本组织形式，是国内基层民主规范的要紧组成部分。对贯彻落实党的全心全意依赖工人阶级的根本方针，维护广大职工的切身利益，达成和保障职工群众的社会主义民主权利具备极其要紧有哪些用途。
在民主革命时期，共产党领导的革命依据地和解放区的公有制企业就通过“职工大会”、“工人代表会议”等规范形式，实行企业的民主管理。新中国成立后，在全国公有制企业中常见实行了工厂管理委员会和职工代表会议规范。改革开放后，1981年7月，中共中央、国务院发布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年宪法明确规定了在国营企业和集体经济组织通过职工代表大会等形式实行民主管理。1986年9月，中共中央、国务院正式颁发了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。1988年4月七届全国人大一次会议通过的《中国全民所有制工业企业法》，以法律形式明确规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”。之后，国家颁布的《公司法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规，也均对职代会规范作了相应规定。
从1981年7月《国营企业职工代表大会暂行条例》和1982年宪法颁布到今天20年多来，职工代表大会规范在实行民主管理、协调劳动关系、维护职工合法权益、推进企业改革进步稳定等方面发挥了不可替代有哪些用途。据统计，现在全国公有制企事业单位打造职工代表大会规范的，占已打造工会组织的公有制企事业单位的94.34%；非公有制企事业单位打造职工代表大会规范的，占已打造工会组织的非公有制企事业单位的8.01%。⑥同时，还有相当数目的企事业单位没打造工会组织和职工代表大会规范。
伴随非公有制经济的进步和国有企业改革的深化，职代会规范出现了一些亟需研究和解决的新状况、新问题。这类新状况和新问题，紧急制约了职代会用途的发挥，影响了企事业单位基层民主的进步。第一，部分企事业单位领导不尊重职工群众的民主权利，任何事由少数人甚至一个人说了算。一些人错误地觉得职代会是计划经济年代的产物，不适应市场经济的需要，甚至借企业改制削弱或取消职代会。第二，伴随多种所有制经济格局的形成，劳动关系出现了复杂的变化，部分企业，尤其是非公有制企业职工的政治和经济权益得不到保障，非公有制企业怎么样达成民主管理，在理论研究和实质工作手段方面都十分薄弱。第三，现行的法律法规紧急滞后于企业所有制结构的变化。1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的有关规定，已经不适应目前企业的实质状况。适应《职代会条例》和《企业法》规范的企业形式已经急剧降低，占企业大部分的公司制和非公有制企业的职工民主管理没法律规范。而且，在不断进步变化的实践中，职工代表大会规范本身也暴露出了一些不适应目前形势的薄弱环节。第四，职代会规范流于形式、职工合法权益得不到有效保障的现象较为常见。一些企业对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只不过走过场，有的在大会上通不过的，就拿到小会上通过，使企事业单位的改革手段难落实，职工的合法权益受侵犯，不时引发不稳定原因和群体事件。第五，职工代表素质亟待提升。企业改制，职员发生了非常大的变化，对职工代表的培训工作跟不上，也影响了职代会用途的发挥。
鉴于上述状况，为了更好地贯彻“三个代表”的要紧思想，落实全心全意依赖工人阶级的指导方针，维护广大职工的民主权利和切身利益，巩固50多年来国内在职工民主管理实践中获得的成就，有必要考虑拟定一部能在新形势下推进和加大职工民主管理的法律。
拟定如此一部法律，一方面，可以大全和健全目前推行的各种有关法律法规中仍然行之有效的对职代会和职工民主管理的规定。其次，可以吸纳很多先进基层企事业单位为坚持和健全职工民主管理规范创造的成功经验。如：实行“厂务公开”，“企业业务招待费等要紧事情向职代会报告”，“企业领导人每年要向职代会作述职报告，同意职工代表评议和评测，并将评议结果作为考核干部的要紧依据”；与2000年国务院第287号令“需要国有及其控股企业至少每年一次向本企业职代会公布财务会计报告，对要紧事情作出说明”，“参加公司董事会、监事会的职工代表由职工代表大会选举”的规定，等等，以赋予职代会新的生机与活力，切实搞好以职工代表大会规范为核心的企事业单位基层民主建设。
在经济体制转换和企业产权结构调整过程中，只有加大切实保证广大职工群众在各类所有制企事业单位中的合法权益和民主管理的立法和执法工作，才能依法打造有关规范，有效维护职工的经济、政治、文化权益，确保职工各项民主权利的达成，按“十六大”确定的目的推进企事业基层民主建设的全方位进步。

4、进步和健全社会主义民主需要引起注意的若干问题
改革开放以来的实践证明，中国基层民主建设在每个方面、每个层次都获得了巨大进步。国内学术界大部分常识分子都高度认可社会主义民主建设、尤其是基层民主建设的收获。但，也有极少数人坚持鼓吹照搬西方法资产阶级民主和宪政规范，倡导在乎识形态、政治法律规范和行政管理模式等各方面与西方国家全方位“接轨”。他们以西方模式为标准，反对《村民委员会组织法》规定中共在农村的基层组织“发挥领导核心用途”，需要取消宪法序言坚持四项基本原则的规定，指责国内的政治体制改革进展得太慢了，甚至根本还没起步，等等。
这种错误言论不时出现提醒大家，民主是有阶级性的。与社会主义不可分割地联系在一块的民主，不是由资产阶级和少数精英统治国家和社会的民主，而是由工人阶级和广大劳动群众当家作主，学会国家、社会和自己命的人民民主。进步和健全社会主义民主，需要一直坚持社会主义方向，注意从理论上正确认识和把握好两个关系：一是需要正确认识和把握好建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成就的关系：二是需要正确认识和把握好社会主义民主的达成程度与达成条件的关系。这也是在目前扩大基层民主的实践中应该注意处置好的两个现实问题。
关于建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成就的关系，胡锦涛同志在中共十六届二中全会上指出：“建设社会主义政治文明,需要坚持社会主义方向。纵览人类政治文明进步史,任何一类型型的政治文明都有鲜明的阶级性。大家要建设的是社会主义政治文明,这是由国内的社会主义性质决定的。牢牢把握这一点极为要紧。假如这一点把握不好、把握不牢，走偏了方向，不只政治文明建设非常难搞好，而且会给党和人民的事业带来损害，影响社会政治稳定，影响党和国家的长治久安。”他强调：“大家要借鉴人类政治文明的有益成就,但绝不可以照搬西方政治规范模式。世界上一些进步中国家盲目照搬西方政治规范模式,致使了紧急的社会政治后果,这方面的教训大家必须要引为警戒。”⑦关于社会主义民主的达成程度与达成条件的关系，胡锦涛同志指出，建设社会主义政治文明是一个内容广泛的系统工程,涉及政治思想、政治规范、行政管理、法制建设等方面,“需要大家进行多方面的长期努力”，“有领导、有步骤地全方位加以推进”⑧。社会主义民主的进步，有赖于经济的进步，广大干部和群众文化教育水平、政治思想觉悟和道德素质的提升。他强调，需要坚持和进步社会主义政治思想,用社会主义政治思想武装党员、教育人民，根据促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调进步的需要，扎扎实实地做好为逐步更充分地达成社会主义民主创造条件的各方面工作。
在目前扩大基层民主的工作中，需要加大和改变党的领导，搞好党的基层组织建设，充分发挥党内民主对人民民主的示范和带动用途，注意剖析和解决基层选举中出现的贿选现象等各种新状况和新问题，努力完善和健全保证人民群众当家作主的各项规范。
总之，扩大基层民主，进步和健全社会主义民主政治，非常重要和最根本的是，需要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”要紧思想为指导,坚持政治文明建设的社会主义方向，坚持和进步国内社会主义政治规范的特征和优势,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，努力完善民主规范，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，扎扎实实地推进社会主义民主政治的规范化、规范化和程序化。


参考书目：
①列宁：《列宁全集》，人民出版社，1958年版。
②邓小平：《邓小平文选》，人民出版社，1994年版。
③江泽民：《全方位建设小康社会，开创中国特点社会主义新局面——在中共第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）》，人民出版社，2002年版。
④时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告（2001）》，社会科学文献出版社，2001年版。
⑤冯继昌：“立法确立和规范职工民主管理”，《工人日报》，2003年4月25日。
⑥中共中央政策研究室主办：《学习与研究》，2003年第4期。