今天在中国，加入世贸、与国际接轨等口号愈加响，好像大有代替兴旺了近二十年的改革口号。从一种角度看，这好象表明中国的改革已经踏上了一个更新更高的阶段，以往那种主要关注国内经济体制改革的见地再也跟不上形势了。但也有一些比较坦率的学者专家觉得，其实，中国的改革已经进入了瓶颈阶段，近年来日常面临的很多亟待解决的难点，事实上一直没办法有效解决。于是，谈深化改革的场所反而愈加少了。假如深思二十多年的改革历史，具体剖析目前中国的经济社会近况，就会发现，有一个要紧的问题值得深思：中国改革今天所面临的主要任务，难道只剩下加入世贸和与国际接轨了吗？加入了世贸、与国际接上轨，中国的改革难道就大功告成了？毫无疑问，加入世贸至关要紧，但假如单打一地强调其重要程度，就难免落入有意无意的"见木不见林"。

除去加入世贸如此的努力以外，中国目前就没更重点、更紧迫的改革任务了吗？事实上，假如冷静地察看，目前中国除去需要加入世贸以外，还有一项更艰巨、更要紧的改革任务，那就是怎么样通过进一步的农村改革，改变农村现在日益紧急的经济困局。中国的改革本来是从农村开始的，但二十年之后，农民的境况却陷入了一种十多年来从未有过的困难之中，由此影响到全国的经济沉入低增长和连年萧条。可惜的是，在现在国内的主流话语中，进一步的农村改革却好像已被忘却了。好象经过八十年代的承包制改革，农村的体制已经基本理顺，再也不值得重新关注了。即使有一些有关的讨论，也总是是针对一些零散的政策手段，而缺少对农村困局的整体评估。

八十年代中，中国研究改革的专家学者里，最强的队伍之一就是杜润生领导的农村政策研究室属下的一群中年轻人经济学家。他们长期持之以恒地的调查研究，使他们得以一直维持着察看农村问题的前沿眼光，在政策研究和学术讨论上都取得了领先地位，也引起了国际学术界的看重。然而，八十年代末，这支队伍被打散了。此后，虽然还有一些学者继续坚持不懈地研究"三农（即农业、农村、农民）"问题，获得了不少成就，但背后再也没了强有力的团队研究的支持，其研究成就也得不到必要的看重。中国不再有研究剖析"三农"问题的强势团队，并非件好事。更何况，今天的"三农"问题比以前更复杂了，不单单是经济问题，也是社会问题，甚至涉及到政治改革。没了类似的团队，只靠一些政府机关的农业经济专家作些单纯的经济技术剖析，就有"盲人摸象"之虞。十年将来，问题终于暴露出来了，面对今天农村的困局，好像只能在中国的媒体上见到个别学者的剖析与一些记者的零星报道，而再也看不到八十年代那种踏踏实实、以第一手调查为基础、有充分说服力的系统整体性剖析研究，更看不到有关"三农"的政策拟定与这种研究之间的良性互动。这可能就是农村改革被忘却的一个主要原因。

今日农民情况：富起来了还是愈加穷？

在二十世纪的最后二十多年中，中国通过农村经济改革，彻底抛弃了紧急束缚农民经济和人身自由的人民公社体制，农业生产力飞速回升，带动全国出现了八十年代的经济兴盛。虽然五十年代初土地改革时给了农民的土地没真的回到农民手中，但土地的长期承包基本上巩固了农村的市场机制。随后，在农村流整体制方面也有一些改革，但进展并不大，而且过去五年来还时有反复。根据一些书斋经济学家的怎么看，好像只须在农村里引进了市场机制，农村的体制就自然而然地理顺了。可惜，现实却给出了完全不一样的答案。问题不在于市场机制不灵，而在于市场机制的这只"看不见的手"被另一只"看得见的脚"踩住了，现存的权力分布格局把一度尝过改革甜头的农民重新置于被剥夺的可怜境地。

21世纪中国所面临的很多挑战中，"三农"问题大概是最严峻的一个挑战。近年来农村这个中国经济社会的基本面的状况正处在每况愈下、很难有效改变的境地，大致表目前以下几个方面。

第一，农业的收益明显地大幅度降低。因为九十年代上半期的"泡沫经济"已经渐渐消退，而政府转嫁社会福利支出的手段大大加重了城市居民的生活负担，城市居民、尤其是中国大陆中小城镇居民的收入和消费开始萎缩，对农商品的需要已经没以往那样旺盛了。这直接导致了农商品价格连年走低。而其次，农民的种植本钱却面临着垄断型工商企业的价格哄抬，种子、化肥、电、农药等的本钱愈加高。结果，出现了种得越多、亏得越重的现象。而且，以后中国的农商品价格已经没再抬升的空间。近期农业科学院的一位学者详细剖析了中国农商品的本钱和价格，其结论值得国人警醒。他发现，中国的大部分农商品价格已经超越国际市场的平均价格，而多数农商品的生产本钱也高于发达国家。如此，中国农民指望农商品价格回升带来以后的收入增长，看来是期望不大了。

近期，中国在申请加入世贸组织的过程中，坚持强调以后不可以取消农商品补贴，与其他国家在这一问题上的分歧延缓了中国加入世贸的进程。这个问题并非新问题，早就列在申请世贸要解决问题的清单上，中国政府近期之所以突出关心这个问题，正好在一定量上反映出中央政府对农业问题的担心。即便中国能继续保持国内农商品市场的价格，尽可能降低底价进口农商品的冲击，中国农民的种植业收益也不可能再有明显改观了。

第二，近年来农民的收入增长停滞不前甚至有所降低。近期国家统计局开始承认，农村居民的收入增长明显放慢，有时只有两三个百分点。事实上，从一些来自乡村基层的报道看，就连统计局的这个官方数据也有不少水分。很多乡镇长、县长为了呈报政绩，总是人为地夸大农民的收入。甚至，当农民的田产收入降低时，有的基层干部就根据农民家有几棵果树、有几只母鸡来计算一年的最高产果量和下蛋数，好凑出一个"增长"的农民家庭收入，至于母鸡到底下了多少蛋、果树是不是年年都能结那样多果子，这类干部就不管了。有经验的专家都知道，统计局的农民收入统计一般都有高估的倾向。其次，在这个"增长"的"收入"当中，其实包含了相当大的一部分农民家里积存的粮食或其他农商品。因为近年来粮价一再下跌，农民收成的农商品如按政府规定的回收价格供应，将紧急亏本。农民们只好暂时把农商品囤在家。假如把这种没办法变现的收成剔除，农民来自农业的现金收入其实是降低的。假如不是有上亿农民进城打工，给他们的家庭带回一点现金收入，那样很多农民家庭恐怕连应对摊派的现金都拿不出来。

第三，乡镇企业开始萎缩。近期在国内出现了一股谈论加快农村城镇化的清议，好像只须在乡村多建成一些新兴城镇，农村的萧条局面就能改观了。农民搬到城镇去从事非农行业的首要条件是乡村非农产业的加快进步。但，近几年来，实质情形恰恰相反，兴旺一时的乡镇企业开始进入了缩短阶段，连年关闭裁员，不但不可以吸收多少新的农村劳动力，相反却吐出了数千万以往吸收过的劳动力。乡镇企业的这一波衰退并不完全是经济形势周期性变化的结果，还有更深层的体制缘由。过去二十年中，乡镇企业的飞速发展背后有一只基层政府的"手"在推进，这曾一度被一些学者视为中国乡镇企业进步模式的优势，目前却可以看出，这只"手"也导致了乡镇企业进步中的盲目性和不经济性。一旦全国范围的"泡沫经济"消失了，大量赶""泡沫经济"风头的乡镇企业就很难存活下去。乡镇企业有过一个"成功典范"，即"苏南模式"，目前这个模式却已显现出明显的败象，苏南的基层干部也不能不坦承这条道路的局限性，开始了深思。

第四，进城打工的农民处境艰难。在中国大陆的很多省份，进城打工成了农民养家糊口的唯一生路，有些省份如安徽，多半男劳力都得靠离乡打工来保持家计。而从整体上看，除去少数兴盛区域和都市外，多数中国大陆城市的经济也并不妙，于是，出现了上亿农民争抢东部都市和少数兴盛区域工作机会的局面。近年来，农民新年后离乡外出探寻打工机会的时间愈加早，甚至有些人大年初中一年级就离家上路，由于大家都想抢在其他人面前争取到有限的工作机会。因为政府并不提供对农民工需要的全局性信息，上亿农民工的大规模流动带有非常大的盲目性，全靠农民工之间的乡亲关系网提供一点不靠谱的消息。于是，很多盲目涌入广东一带的民工找不到工作机会，又返回头北上涌向北方、西部城市。而同时，不少城市的政府却开始设置重重障碍，限制农民工的就业机会，以保护城市失业者的饭碗。比如，北京近期就宣布要实行"上岗证"，很多粗壮工种的工作机会都要凭市政府批准颁发的"上岗证"才能就职。显然，农民进程打工的机会不是愈加多，而是"人多粥少"，供不应求。就总体而言，城市里能容纳的农民工数目已经接近饱和，而愈加多的农民在乡村很难保持生活，进城又未必能找到打工机会，这样就很难脱困了。

最后，也是最叫人痛心的是，乡村两级干部的腐败与对农民的横征暴敛，把农民种田的微薄收入搜刮一空，农民的不合理负担之重前所未有。因为这方面的情势相当紧急，因此国内媒体有时也披露一些局部事例。本文凑合此作进一步的剖析。

都市人的"新世纪"和乡下人的新困境

即便不去看枯燥的事例、剖析或统计数字，光看国内媒体的报道倾向，其实也能多少解析出一些农村的真实状况。近几年来，媒体对"大好经济形势"的报道愈加集中在少数大都市和浙江东部、广东沿海，尤其是北京、上海、深圳、广州四大最繁华的都市。假如单看这类报道，自然可以产生种种让人乐观的想象，诸如再有多少年中国将"赶上或超越"某某国之类。而关于中国大陆农村的报道中，好消息就不多了。相反，从偶尔透露出来的个案中可以发现，对农民的摊派负担很沉重，农民辛辛苦苦一年下来反而要亏本。至于农民因抗交摊派而与基层干部时常发生的冲突，在国内媒体上就极难得一见了。

假如从北京、上海、深圳、广州居民的见地去看，都市建设日新月异，居民生活的水平已经进入了讲究养生、美容、减肥的阶段，互联网普及率愈加高，国际化的征兆有哪些也日益明显。对这数千万居民来讲，新世纪好像就意味着生活质量告别"小康"、与发达国家接轨，这自然让人向往，也叫人对将来充满了信心和美好的幻想。媒体围绕着这类都市居民的愿望，又编织出一幅"买汽车、住新房"的"新世纪图"，更是引得连台湾都有人羡慕起来。假如就从如此的视线出发去理解中国的"新世纪"，就未免太偏颇了。

在上述的兴盛区域大约不过有数千万人口，中国不可能光靠这么一小块地域就带动全国经济，这类兴盛区域充其量也不过是个"脸面"、"橱窗"而已。而占人口百分之九十以上的中国大陆，尤其是农村，恐怕完全沾不上"橱窗里的兴盛"的光。光是看中国大陆中小城市居民目前的生活情况，就会发现，那里的民众恐怕完全看不见其个人前途上的"新世纪希望"。在中国大陆中小城镇，很多家庭的月薪不过数百元而已，仗着物价低，每天勉强糊口还过得去，但失业的人愈加多，儿女们的就业机会渺茫。放眼看去，当地企业都破败不堪，能在政府机关里谋个饭碗，就是"人上人"了，再不敢有别的奢想了。至于中国大陆农村的境况，上面已经提到，多数农民正陷入一种新的经济困境。对他们来讲，"橱窗里的兴盛"不但毫不相干，甚至是一种让人愤慨的刺激。而当都市里的大家畅想着新世纪里的新愿景时，大概也没多少人会意识到，因为农村困局的紧急性，如此的都市愿景其实是很脆弱的。由于，这种"橱窗"是没"玻璃"的，当然也不可能把"橱窗里的兴盛"与"橱窗外的贫困"断然隔离开来。

今天中国的形象，好像已经化约成少数都市的面貌了。外国人看了北京、上海、深圳、广州，以为这就是跨入21世纪的中国了。假如中国人也以为这样，就不免有点孤陋寡闻、自欺欺人了。从一种比较客观的角度去评价新世纪中国的局势，广大的中国大陆农村才反映出中国问题的主要方面，毕竟，人口的绝大部分住在那里。假如拟定政策时不可以从八亿农村居民的近况出发去认识中国的问题，而只把眼光盯在都市里的几千万居民身上，不止是目光短浅，而且也误判大局，其实也绝不是这类都市民众之福。

中国以前有过沉重的教训，目前又面临新的教训。转型中的农村是怎么样陷入困境的，为何农民们改革初期的"幸福生活"会得而复失？这个大题目到目前也没一个比较系统深刻的答案。从大体上看，农村改革获得初步进展将来，政策就开始逐步向城市倾斜了。先是政府在八十年代运用财政资源提升城市居民的薪资，增加物价补贴。然后就是九十年代允许国有企业大幅度提升其垄断商品的价格，结果前些年农民从从农商品价格提高中得到有哪些好处，又因种植本钱上涨而陆续被城市里的国有企业拿走了。在"泡沫经济"红火的岁月里，垄断型农村金融机构又把农民的储蓄很多转移到都市区域的房产和股市投机当中，亏了是农民们的存款倒霉，赚了是这类机构的职员们发财，而"兴盛区域"的居民则多少、直接间接地得到了益处。当然，都市的兴盛还与外资的投入有关，很多的外资集中在几个都市区域，自然能打造出兴盛来，而中国大陆农村是没这种机会的。

政府本来负有扶持经济落后区域和帮助贫困人口的使命。但自从九十年代以来，好像就基本上再也看不到真的对农民施惠的手段，而让少数都市居民的生活"锦上添花"的手段却接连不断。譬如，近期为了增加内需又动用财政资源连续给城市居民中"吃皇粮的"人涨薪。其实，日子确实过不下去的，并非"吃皇粮"的人。问题在于，进入九十年代以来，八亿农民不只在政策研究圈里没多少代言人，在政策拟定过程中也得不到必要的关怀。这是"三农"问题积重难返的根源。

当大家谈论几大都市的"世纪新貌"时，却极少有人提到，中国目前最紧迫的是给几大都市"锦上添花"吗？假如把几个大都市里城市建设投资的一部分省下来，少盖几座超高层"世纪建筑"，少建一条"五环线"或地铁新线，少花些铺陈奢华的主干道灯光投资，而把资金投入到中国大陆去帮助农村进步，可以让数十倍于都市人口的农民受惠，经济上产生的连带效应就更是不可估量，至少也就不需要再让城市老百姓向"期望工程"捐款、资助农村的穷孩子上学了。少花一点如此的都市投资，绝不至于就影响到这几个都市的繁华，无非是已经够亮丽的"橱窗"上少一道"光辉"而已。如此简单的想法之所以没"市场"，是由于它顾的不是"橱窗"和"脸面"的光鲜。农村既非"脸面"，又非政治上的"基础"，乡下人的困境就看上去不那样"要紧"了。

过去几年中，每当提到增加收入时，第一想要照顾的是正项收入不差、额外收入和享受更多的政府官员，而贫困的八亿多农民就被"忘却"了；但提到扩大消费品销售时，就想到要让农民多烧钱了，目的不是为了让农民过得好一些，而是要降低城市里国有企业的商品库存。一些都市里的经济学家呼吁，要打开庞大的农村市场，让农民们多消费，如此城市里国有企业的商品才有销路。而现实却是，几年来全国农民的人均消费品购买量一直在萎缩。目前，全国消费品的百分之七十多是卖给占人口百分之十几的城市居民的，其中购买力最强的又局限在那少数几个繁华都市；而占人口百分之八十多的农村居民只买得起全国消费品的百分之三十不到。当这类都市里的经济学家建议怎么样进一步挖农民们早已被掏空了的荷包时，却懒得去认真想一想，为何多年来农村市场不但没办法扩大，相反却正日益萎缩。中国部分学者的"都市偏倚"倾向其实是政府的相同倾向的反射，他们不但极少关注占人口绝大部分的农村居民的贫困，甚至连农民贫困是什么原因都不去考虑。如此，在新世纪里农村的前景就更不容乐观，也更叫人担心了。

"三农"问题的出路何在？

当然，解决"三农"问题的长远方向是进步农村经济。在这方面可以长篇大论地谈不少短期内没办法见效的设想。目前写在种种文件上的手段，也极少有新鲜的，多半都是过去几年来国内学者反复提到过的，写进文件里也不止一回两回了。以往几年这种手段没能"立竿见影"，以后也非常难叫人相信它们就会发挥神奇的效果。

眼前真应该立刻解决的，是不要让农民过不下去。所以，或者是增加农民的收入，或者是降低农民的支出负担，或者两者齐举，总要有一些手段，农村的经济困局才能略有缓解。然而，有什么可能性呢？

虽然中国在加入世贸的谈判中，坚持不可以取消农商品补贴，其实，指望农商品补贴来保护农民的利益是有限的。第一是由于政府其实拿不出多少资金进行补贴；第二，在现行体制下，对农商品的补贴大多数最后都落到了垄断型国有商业系统的口袋里，事实上肥了供销社、粮食系统职员，而对农民收入情况的改变却补益不多。

那样，是不是可能对农民减税呢？清代康熙和乾隆年间，皇帝为了减轻税赋，曾实行过各省轮流免赋的政策。1994年实行新的税制后，中央财政明显宽裕了，花起钱来再也不象八十年代时那样束手束脚，但地方财政的份额却相对缩短了。其结果是，各级地方政府的财政收入不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年中，有愈加多的县级财政已经不可以按时发放薪资。在集权体制下，地方财政收入短拙的结果，势必是省财政挤县财政，县财政挤乡财政，最后导致了县、乡两级财政入不敷出。于是，县、乡政府就把平时开支的非常大一部分转嫁到农民头上，用税外摊派的方法，强迫农民们负担起养活基层官员们的责任。问题的症结，其实不完全是地方政府妄作胡为，中央财政敛得太多、不考虑基层财政的困难也是一个缘由。然而，中央财政虽然收入比地方财政宽裕，但花在城市里、尤其是都市里的钱更多，照样是顾此失彼。现在，为了保持城市经济的兴盛并保住经济增长率不至于降低，中央财政连年举债，已经负债累累，根本没办法再对广大中西部省份的农村提供更多的财政返还。政府在减轻农村的正常税赋方面其实已经没有办法了。

既然以后若干年内没办法减轻农村的正常税赋，政府也非常难提出其他大幅度提升农民收入的政策手段，那样，在农民不容易增收的状况下，怎么样降低农民的不合理负担就成了一个缓解矛盾的要紧环节。从这个角度看问题，"三农"问题就不单纯是个经济问题了，它直接涉及到政治体制的改革。

农民负担过重的根本缘由是县、乡基层政府职员过多，开支庞大，入不敷出，最后势必要靠向农民摊派来养活这类干部。在目前"三农"问题突出、中西部区域县级财政顾此失彼的状况下，中央政府光是下命令严禁摊派，其实无济于事。由于，庞大的县、乡级干部要烧钱，甚至也想象沿海繁华区域看齐，不但过上"小康"生活，还想告别"小康"、在新世纪里生活质量再上一个台阶。既然本级财政收入不够，中央财政又不舍得补贴，他们势必要转而靠向农民摊派来保持我们的生活和消费水平。

比如，7、八十年代乡镇长们平常多住在办公地址的宿舍里，他们的家基本上在当地或附近，步行或骑自行车就能回去；而目前全国的乡政府负责人九成居住在县城里，光是天天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班，所化费的买车、汽车保养、司机、汽油费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算根本不可能包含这笔庞大的开销，最后其中的一多半势必以各种名目转嫁到农民头上。于是，为了乡镇长们"腿上的现代化"，全国农民一年收入的几分之一就填进来了。两年前《中国改革报》等报纸批评过这个问题，但好像并未产生什么明显成效。

为了试图缓解农村基层政府乱摊派的问题，去年中央政府在安徽搞了"费改税"的试点，深受农民欢迎。但，好景不长，报道这项改革的新闻刚刚见报，乱摊派就已经在安徽死灰复燃了。试行费改税后，断了基层干部以往的财路，以前通过摊派而捞进口袋里的钱目前入了国库，这就可能导致干部"生活质量的降低"。于是，一些地方的乡干部就故伎重演，新创造了非法的"人头税"等国税以外的"私税"，甚至动用专政方法，开办所谓的"教育班"，非法收押不想交纳这种"私税"的农民。湖北某地也出现了按农民私宅面积非法开征所谓的"土地用税"的恶例，结果逼得交不起"私税"的农民只好扒了我们的房屋背井离乡而逃。

跳出"官逼民穷"的循环

现在农村基层干部与农民的最大矛盾就是摊派和反摊派上的矛盾。农民的日子越艰难，对摊派的反弹也越大。于是，为了从农民家搜刮到足以养活基层干部们的财物，很多乡政府专门养了像"二警察"的队伍，以便遭到反抗时可以用强力制服农民。于是，在乡政府和农民之间，就出现了一个"正反馈"式的"循环"：农民越是反对摊派，乡政府就越需要扩大强行推行摊派的队伍和干部人数，而这又相应增加了摊派的负担，会引起农民更强烈的反对......。从这个基层的"循环"可以联想到另一个"循环"：农民与基层政府之间的矛盾冲突越多，上级政府就越倾向于扩大基层干部的人数和强化基层政府的功能，而这必然加重压在农民头上的摊派负担，将使得农民与基层政府之间的冲突愈加激化。显然，陷在这种"官逼民穷"的"循环"中，只能致使官民两败俱伤的结果，而矛盾和冲突则渐渐积累起来，朝着爆发点逼近。这事实上是一种"恶性循环"，从中不可能导出良性结果。

制止乱摊派的命令也好，试行"费改税"也好，都是治标不治本的临时性安抚方法，并不可以根本解决问题。要彻底缓解农民沉重的不合理负担，只有从节流上着手，即降低农民需要养活的基层干部人数与他们的开支数目。不久前，国内有学者提出，可以考虑回到1949年以前的乡村体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治，选举乡保长，如此的建议就是一个釜底抽薪的方法。只有降低农村基层庞大的靠摊派养活的干部数目，并同时实行乡以上干部的民主选举，才能从根本上解决问题。此外，好像没其他更有效的彻底降低农民负担的有效方法。

目前，问题的实质已经浮上台面，对这一点，稍微知道一些农村状况的人都能看得非常了解。但，能否真的对农村的乱摊派实行上述的釜底抽薪的做法，却不是简单的事，这关系到农村政治体制的彻底改革。假如说，八十年代初取消人民公社三级所有些体制、实行土地按户承包是一场重大的"革命"，那样削减农村基层干部数目、实行乡以上干部的民主选举，就是农村改革以来解放农民的第二场农村"革命"。这第二场"革命"比土地承包、取消公社的第一场"革命"深刻得多，由于，它将初次触及到基层"吃皇粮"的干部的根本利益。在维护农民利益还是维护基层干部利益这个两难矛盾面前，政府面临着艰难的选择。

这第二场"革命"还关系到怎么样改变长期以来形成的农村政治社会管理体制，要真的根据农民的需要和可负担能力，来设定基层政府的规模、人数和功能，而不是象过去二十年来那样，依据上级政府的需要来设定干部人数和职能，强迫农民出钱养活他们。农村基层政府职能的转换和结构的改变，意味着全国乡村政治体制的重大变革。目前，农村现行政治社会管理体制的保持本钱已经大大超出了中央政府和农民的可承受负担能力，假如继续保持这一体制，必然导致农村的进一步萧条，社会矛盾将日益激化。而改革这一体制，则是一场八亿农民与几千万基层干部之间的角力，将重新奠定政权的合法性基础。

经过过去十多年来村委会民主选举的实践，农村已经逐步积累起实行这场变革的社会政治条件。对农民来讲，实行如此一场变革是他们求之不能的事，一定大快人心。但，根据长期形成的集权体制的惯性，这场变革又需要农村基层政府的配合，与虎谋皮，谈何容易。二十年前，中国农村的经济改革也是在这种形势下逐步推进，然后形成燎原之火，来势汹汹。以后，依赖占全国人口大部分的农民来推进这场农村政治体制变革，其势在必行已经了然。这场变革能恢复农村的活力，从根本上解决农民的负担问题。问题在于，是等到迫在眉睫的时候才勉强应对、仓促上阵，还是象当年的农村经济改革那样，主动迎接挑战，化被动为主动？这其实是一个需要高度政治智慧和胆略的重大选择。