内容摘要：司法模式、战争模式、治理模式是三种应付恐怖主义犯罪的模式。司法模式把恐怖主义界定为一种犯罪行为。为此反恐是侦查破案与打击犯罪的问题。此模式核心是恢复法律的权威，维护社会治安秩序。战争模式把恐怖主义界定为一种战争行为。为此反恐是打败或消灭敌人、获得战争胜利的问题。此模式核心是打击、歼灭恐怖分子并获得战争胜利。治理模式把恐怖主义界定为国家安全治理方面的缺失、低效或失败及其致使的对民众安全服务的缺失与低效。为此反恐是加大和改变有关恐怖主义问题的治理，以提供更有效的安全服务。此模式核心是塑造一种安全环境。治理模式对于恐怖主义及反恐问题界定不同于战争模式、司法模式。这种界定具备决定性影响。其直接决定这三种反恐模式在视线、目的、思路、标准、力量、手段与方法、时间维度、策略角度、精神层面等方面的不同。

关键字：恐怖主义犯罪；司法模式；战争模式；治理模式。

弹指一挥间，“9·11”事件已过了十多年。恐怖主义犯罪活动尽管遇见世界各国的联合抵制和打击，但其进步态势在世界范围内并没从根本上得到抑制或扭转，而在某些国家和区域却不断呈现猖獗之势。虽然各国的反恐怖政策在涉及的范围、内容等方面存在一些相似之处，但因为对恐怖主义概念、威胁性质认识的不同，对反恐基本办法与方法选择的不同，再加上其他具体原因，各国或一国在不同时期的反恐思路、政策、对策等方面常常也存在着肯定差异。

为了更好地概括与剖析这类不一样的反恐做法，笔者将它归类为不一样的恐怖主义犯罪应付模式。司法模式、战争模式、治理模式是三种应付模式。

1、应付恐怖犯罪的司法模式与战争模式。

（一）定义。

司法模式又称警察模式，即警察机关、司法机关通过侦查、逮捕、起诉、审判恐怖主义分子，将它绳之以法，投入监狱，将它涉恐资产冻结等方法的应付恐怖犯罪的模式。其主如果把恐怖主义界定为一种紧急风险国家安全与社会稳定的犯罪行为。为此，反恐第一是侦查破案与打击犯罪的问题。这种模式的核心是恢复法律的权威，以维护社会治安秩序。战争模式即国家军事力量通过军事打击，将恐怖分子予以完全消灭，将恐怖分子练习营地予以彻底摧毁等方法的应付恐怖犯罪的模式。其主如果把恐怖主义界定为一种战争行为。为此，反恐第一被觉得是打败或消灭敌人、获得战争胜利的问题。这种模式的核心是打击、歼灭恐怖分子并获得战争胜利。

“9·11”事件之前，相对而言，世界各国在应付恐怖犯罪时，司法模式是一种主导模式。20 世纪60 年代末兴起的恐怖主义浪潮一度引起世界范围的震撼与关注，大多数国家在震撼消退后，基本上使用警察与司法机构依据正常、合法的程序来应付恐怖主义犯罪问题，如通过修订有关法律、法规，监视、抓捕、起诉、审判、羁押恐怖分子，取缔和解散恐怖组织等。这类手段在一定量上获得了肯定成效。当然，在那个时期，俄罗斯、以色列等国家的反恐政策也曾接近于战争模式。美国则对于国际、国内恐怖主义使用不同对待的做法。对于在外部的恐怖主义，则被视为国家安全问题。里根政府曾公开宣布恐怖主义是一种战争行为，在“9·11”之前，美国就曾以打击恐怖主义为名发动过多次武力打击。①对于国内的恐怖主义，主要使用司法模式，联邦调查局等是应付恐怖主义的主要机构，尤其是在20 世纪80 年代中期，国会通过有关立法，明确将恐怖主义概念为犯罪后，联邦调查局发挥了更要紧有哪些用途。

在冷战结束前，司法模式大体上还是有效和足够的。如在西欧、美国，在司法机构的打击下，很多恐怖分子要么被抓入狱，要么被击毙，要么自杀，要么舍弃恐怖主义活动。80 年代后，这类区域内的恐怖主义，尤其是当地恐怖主义组织的活动，大多遭到了有力的遏制，其影响已大为减少。

“9·11”事件显示，恐怖主义已经转化为某种战争；恐怖主义虽然被视为是一种犯罪行为，但其不再是普通的犯罪，而是对国际和平、稳定与国家安全有要紧影响的犯罪行为。“9·11”后安理会通过的第1368 和1373 号决议，明确宣布恐怖主义对“国际和平与安全构成威胁”，甚至宣布被袭击国（美国）可因此依据“单独或集体自卫的固有权利”采取行动，而援引这种自卫权利无疑就意味着一定会采取战争行动。为此“9·11”事件后，在美国布什政府的全球反恐战争的影响与推进下，战争模式好像成了世界反恐主导的而又是正确的模式。②。

（二）两种模式成效的评价。这样来看，司法与战争这两种模式在看待恐怖主义的角度与反恐怖主义的目的、依赖力量、方法办法等都是不一样的。那样，这两种模式的成效怎么样呢？

对于司法模式，罗纳德·科瑞林斯顿觉得，这种反恐模式有消除恐怖主义行为合法性、让恐怖主义变成不可同意方法的教育功能；有通过惩罚进行威慑惩戒恐怖分子，感化改造恐怖分子，使恐怖行为体丧失行动能力等诸方面的优点。③事实上，当恐怖主义导致的伤亡或损失及其带来的害处相对有限的时候，对于一个国家尤其是一个法治国家来讲，用司法模式来应付其境内的恐怖主义，是一个非常自然的选择。

联合国《恐怖主义问题宣言》宣称：“所有形式的恐怖主义，无论什么地方、何人所为，均是不容辩解的犯罪行为。”从国际层面上来讲，恐怖主义被视为是一种刑事犯罪，就反恐怖犯罪来讲，这是一个非常大的进步。刚开始，恐怖主义常常与反帝、反殖民、争取民族解放等联系在一块，为此对于其含义和合法性，不同国家或集团总是存在着较紧急的分歧。恐怖主义犯罪总是是出于政治动机的，为此，恐怖分子总是以遭到政治迫害为由为自己辩护和寻求庇护。而且，恐怖主义的这种政治性，使其比较容易与各种政治斗争联系在一块。一些国家也依据自己利益采取不一样的立场，借助恐怖主义或反恐来达成我们的其他目的。加上国际法规定的政治犯不引渡的存在，恐怖分子总是以此为借口不被引渡而随便可以逃避惩罚。

这类使得国际合作反恐面临非常大困难。将恐怖主义看作是刑事犯罪，并确定了“要么起诉要么审判”的原则，即国家对于其境内的恐怖分子要么根据本国法律对其起诉、审判，要么就引渡到遭受其袭击的国家进行起诉审判，会大大统一国际社会对于反恐怖主义的立场，使恐怖主义失去合法性，并促进了各国在反恐范围上的合作。对于恐怖分子或起诉或引渡，事实上成为联合国反恐公约和有关反恐决议中一再重申的立场与原则。在每个区域的国际反恐合作中，也大都引用了此立场与原则。

伴随恐怖主义威胁的增加，司法模式不再可以有效应付新的恐怖主义威胁。“9·11”

袭击强烈地显示和证明了这种模式的不足，有力地推进了此后反恐从司法模式向战争模式的倾斜。传统上国家安全事务被置于优先、紧急的地位，一般司法总是不涵盖国家安全范围事务。伴随恐怖主义在国家安全议程中的上升，警察与司法机构渐渐让坐落于传统国家安全的核心方法武力。

司法模式是一种被动反应式的模式，一般是警察或司法机关在恐怖犯罪发生后才做出的反应，而不是在发生前就积极寻求介入；其行动总是局限于将犯罪分子绳之以法，抓捕归案，恢复原有些秩序。假若恐怖主义威胁十分有限，事后反应还能勉强同意的话，这种模式还可以使用。当恐怖主义威胁十分紧急，特别是当恐怖分子推行大规模杀伤性犯罪行为已导致巨大损失的状况下，这种事后反应的司法模式就不合适了。

一般在司法程序中对于证据有严格的需要。恐怖主义事件一般都是秘密策划、精心组织的，很难获得有关证据。不少恐怖分子虽然构成威胁，却可能缺少确凿的证据而没办法被逮捕，或即便被逮捕也很难被判刑。出现过恐怖分子被捕后，却因缺少有力的证据，不能不被释放，释放后的这类人非常快又从事恐怖主义活动的不少案例。在正常司法程序中，对于被告或嫌疑人的权利都有严格的保护，如嫌疑人有权利维持沉默，不应遭到酷刑等；恐怖分子则容易借助这类权利，阻止司法机构获得对己不利证据；而司法机构通过一些秘密方法或不合法方法获得的证据，在法庭上可能没办法用。

另外，司法模式还存在其他缺点：

第一，司法模式程序复杂，过程漫长，总是持续时间太久，可能没办法满足反恐中坚决打击和迅速反应的需要。第二，在正常情况下，为了保障公民的权利，法律对于情报机构等情报采集方法、范围、情报共享、情报用等都有比较严格的规定。有的规定对于及早发现、挫败恐怖主义阴谋和打击恐怖分子是不利的。第三，司法模式对于证据的需要，或许会不利于情报工作。如正常司法中需要证据要有明确的来源说明、要有证人等，这类或许会导致情报泄露和危及线人的安全。第四，有些时候，为获得更要紧的证据，需要与一些犯罪嫌疑人做肯定的买卖，包含对其不起诉等；或者暂时不对其进行抓捕与审判。司法模式面对这类问题时总是不会考虑这类，从而可能不利于更好地保护国家安全或应付恐怖威胁①。第五，审判与关押恐怖分子或许会带来一些问题。如恐怖分子可能借助审判，大肆宣传其倡导，谴责对手。即便被捕入狱，也会通过发起各种斗争如绝食等，来宣传倡导，吸引关注，招募成员，甚至组织策划狱外的恐怖袭击活动。第六，对海外的恐怖分子推行抓捕、审判方面存在肯定困难，而引渡就更为困难。

可战争模式会被觉得没上述缺点。假如恐怖主义被界定为战争，恐怖分子被作为敌人，就可以直接动用军事力量进行迅速、准时和有力的打击，消灭恐怖分子及其设施。这也就没司法模式中对于证据、程序等方面的需要与限制。另外，战争可以大大震慑恐怖分子及向其提供帮助的行为体，向国际社会彰显反恐的决心与意志，这对于拓展反恐动员和增加反恐一方的士气等是很有利的。

当然，战争模式也存在不少缺点：

第一，战争有巨大风险，包括不确定性。在国内发动反恐战争更多的可能是沦为政府镇压和打击异己力量或达成自己专制统治的借口，而不是真的应付恐怖威胁。纽约、华盛顿等地隐藏着恐怖分子，并且筹备推行恐怖袭击，但美国政府因此发动战争，去轰炸这类城市无疑是荒唐的、毫无意义的。第二，战争对于打击恐怖主义来讲不是必要的更不是有效的方法。现在恐怖组织已成为一种松散的、分权式的互联网水平结构。在这种网状结构中，即便一个环节遭到破坏，其他环节也不会遭到影响，因而具备非常强的生命力②。第三，政府或许会以处于战争紧急状况为由，侵犯人权、任性妄为、践踏法制，掩盖其他的不当意图与行为。第四，将恐怖分子看作是战士，就会增加恐怖分子及战争行为的合法性，提高其地位和吸引力，给反恐怖一方在抓捕、关押、起诉和审判恐怖分子上制造障碍。第五，致使暴力滥用，带来的伤亡和其它消极后果在一定量上超越了恐怖主义本身。如近几年有的美军在伊拉克、阿富汗等地屠杀贫民等。滥用暴力总是制造更多的不公、混乱与冲突，致使更多的恐怖袭击。恐怖分子是杀不尽的，相反，残酷地打击甚至可能产生更多的恐怖分子。“9·11”事件之前，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等地发生的恐怖袭击比较少，美国反恐战争后，现在这类国家的恐怖袭击事件约占全世界一半之多。第六，战争模式仅仅看到恐怖分子与暴力恐怖本身，而忽略为何会出现恐怖活动及这类活动产生、运行和产生影响的环境与条件。这种模式主要关注恐怖分子及暴力活动的打击报复，而不关注在暴力恐怖发生前怎么样将它制止或从根本上使恐怖分子舍弃恐怖活动。第七，恐怖主义威胁长期存在且没办法根除。历史经验已经证明，军事干涉极少能成功地阻止恐怖主义、终结恐怖主义威胁，只能暂时破坏恐怖组织和有关恐怖主义互联网。常常出现的现象是：直接军事干涉带来了短期的胜利，但却在长期内是不成功的，甚至可能带来更紧急的危险与威胁③。

恐怖主义的确已成为国家安全问题，但这种恐怖主义威胁不同于传统国家安全威胁，而是一种新的国家安全威胁。应付恐怖主义，既不可以将它作为普通的治安问题来处置，主要采取司法模式，又不可以把它等同于传统国家安全威胁，主要依赖战争模式来应付。

为此，笔者尝试用治理模式来应付恐怖主义犯罪问题。

2、恐怖主义犯罪治理模式。

（一）定义。

作为对“统治”范式的话语替代，世界银行于 1989 年初次用“治理危机”一词后，“治理”便作为时兴的话语时尚于西方海量的语境之中。正如杰索普所言“过去 15 年来，治理在很多的语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦’词汇”①。在今天，“治理”一词已在很多学科中被广泛运用，成为一股常见的时尚。在讨论、剖析全球性问题、国际安全与和平、区域与国家的进步等的时候，“治理”这个定义常常被提到。在这种进步问题与安全问题日益交融的状况下，“治理”在安全范围中开始用。

恐怖犯罪的治理模式，即多种或多层次行为体通过政治、经济、社会、文化、司法、军事等范围的手段与方法的协调配合，以逐步消除恐怖主义威胁，塑造一种不利于恐怖主义存在与运行的安全环境的应付恐怖犯罪的模式。在治理模式中，恐怖主义问题被界定为治理尤其是国家安全治理方面的缺失、低效或失败，与由此致使的对于民众安全服务的缺失与低效。为此，反恐就是要加大和改变有关恐怖主义问题的治理，以提供更为有效的安全服务。这种模式的核心是塑造一种安全环境。

应该注意的是，治理不但包含国内治理，还包含通过外交与国际合作、国际组织等拓展的国际治理；不但包含政府对有关恐怖主义的治理，还包含对于政府应付恐怖主义的组织、方法与力量、规范、程序等的内部治理。

（二）治理模式与司法模式、战争模式之比较。

前文所述，司法模式把恐怖主义界定为一种紧急风险国家安全与社会稳定的犯罪行为；战争模式把恐怖主义界定为一种战争行为。这样来看，恐怖犯罪的治理模式对于恐怖主义及反恐问题界定，是不同于战争模式或司法模式的。这种界定，具备决定性的影响，其直接决定这三种反恐模式在视线、目的、思路、标准、力量、手段与方法等方面的不同。

第一，治理模式在反恐视线上不同于司法模式与战争模式。

治理模式觉得，恐怖主义及其运行、影响，不可以只归咎于某些有恶意的个人或组织与蓄意推行的暴力行动。恐怖主义产生、运行与影响有着更为广泛、更为深刻的背景。在恐怖主义威胁日益增长的状况下，只不过在袭击发生后或局势出现后才作出反应已远远不够；反应仅仅针对恐怖袭击及恐怖分子本身，亦远远不够；从某种角度可以说，袭击发生后，抓获、杀死恐怖主义分子意义不大。故此，治理模式强调反恐的核心在于塑造一种安全环境，并非仅仅为了惩罚恐怖分子或满足于暂时没发生恐怖主义暴力。在这种环境下，不只有益于准时发现、防范、挫败恐怖袭击，而且当恐怖袭击后，可以准时作出反应，尽可能将它导致的损失降到最低，并将责任者绳之以法。这种环境下有益于铲除恐怖主义存在的士壤，竭力使各种不满、矛盾与冲突可以得到准时、有效的解决。在这种环境下，政府等机构防范与应付恐怖主义威胁的能力大大提升，国家、社会与大家以更小的代价享受和感觉到更多的安全。

从这类可以看出，相对于司法模式与战争模式来讲，治理模式看待恐怖主义及反恐的视线更为广阔，其反恐也更积极主动，更有进攻性。因此，这里的治理，不只包含对于恐怖主义袭击本身有关问题的治理，还包含对于恐怖主义产生、运作环境的治理；不只包含对于恐怖主义问题的治理，还包含对政府应付、处置这类问题能力的治理。

第二，治理模式在反恐目的上不同于司法模式与战争模式。

治理模式下，反恐追求的目的是降低、减少恐怖主义威胁，提供高效、细致、灵活、友好的安全服务，满足国家和社会在反恐方面的安全需要。为此，治理模式中的反恐不满足于只不过消灭敌人，不满足于只不过暂时免遭暴力恐怖威胁，也不满足于只是恢复社会治安秩序和惩处恐怖分子。这种模式还强调通过治理，可以获得国泰民安及社会的长治久安，强调以高效的方法获得这种安全。并且，这种模式所带来的消极影响也是最低的，或者说这种服务是比较友好的。如在防范恐怖分子对于城市公交、地铁、轮船、飞机及车站、码头、机场等交通场合的攻击同时，尽量降低有关手段对于大家出行导致的不便。大规模禁止言论传播、禁止个人流动、禁止集会、游行、示威等手段，短期内能够帮助抑制恐怖主义威胁，但这种手段无疑是不友好的。灵活、细致需要反恐并不仅仅是满足于国家存活环境不遭到威胁，满足于政府可以免遭暴力的威胁，反恐还需要充分关注利益有关方的利益、权利与诉求，尽可能满足不同行为体在安全方面的需要。不但要保障大家的生命、财产安全，还需要关注恐怖主义袭击对于大家心理上的冲击，关注大家在有关事件中的知情权等。

第三，治理模式在反恐思路上不同于司法模式与战争模式。

在司法模式与战争模式中，恐怖主义问题之所以存在，在非常大程度上第一被归结为是由于犯罪分子、敌人等的存在，为此，反恐的核心是要第一战胜、清除或解决这类职员。

这种更多是基于简单道德判断的思路忽略了恐怖主义是“历史中一个平时的和反复出现的主题”，拒绝承认问题的复杂性。①而治理模式中，承认恐怖主义存在是复杂社会现实的一部分，而不单纯是“黑白”对抗问题。

治理模式把恐怖主义的产生看作是由多种原因导致的，而并不仅仅是由于某些恐怖分子的存在。因此，反恐并不可以仅仅停留在处置这类恐怖分子，更要紧的是对影响恐怖主义产生与运作的多种原因的处置。其思路就是通过治理来塑造一种不利于恐怖主义产生与运作的环境，并获得一种可以有效防范、挫败、处置恐怖袭击的能力。

第四，治理模式在反恐标准上不同于司法模式与战争模式。

治理模式中仍然包含对恐怖行为体的抓捕、起诉、审判，甚至包含对恐怖主义行为体的军事打击；但对恐怖主义分子的侦查、抓捕、起诉、审判或是打击、消灭，并非目的本身。而且，打击恐怖分子只不过海量治理方法与办法中的一种；用何种方法与办法，怎么用这类方法与办法，与各种方法与办法的优越性等，不是以是不是可以消灭恐怖分子为标准，而是以是不是可以解除恐怖主义威胁，改变和加大对恐怖主义的治理为标准。治理模式中，反恐行动胜利与否的规范是在整个社会环境中降低了多少恐怖分子滋生的基础，其追求的是减少恐怖威胁、消除恐怖隐患。而影响这种威胁或隐患的原因要远比审判或杀死恐怖分子复杂得多。治理模式觉得对于恐怖分子并非只有打击、消灭一种可能，包含在肯定条件下，恐怖分子可以舍弃恐怖方法，重新回归正常生活；一些恐怖组织舍弃恐怖方法采取合法的和平方法来表达诉求。

第五，治理模式在反恐力量上不同于司法模式与战争模式。

治理模式强调多种或多层次行为体的参与、协调与配合。国家仍然是反恐的最重要责任者，但，参与的部门不再仅仅局限于军事部门或司法机构等，而是强调整体国家机构的协作与配合。治理模式还强调企业、科研机构、各种非政府组织、行业协会、宗教组织、社区、公民个人与其他国家和国际组织在反恐中有哪些用途。对恐怖主义的治理，一定是这类行为体一同参与、协商、合作等的结果。

第六，治理模式在反恐手段与方法上不同于司法模式与战争模式。

治理模式中，反恐所用的手段与方法涉及的范围非常丰富。尽管治理模式中，暴力等强制性手段依旧是必要的，但，其优先性与重要程度并不一直排在前列。治理模式觉得“简单的对策不可以构成一项有效的反恐怖主义政策。反恐怖主义政策需要有很多要点。”①治理模式强调多种手段、方法的相互协调、配合用途的重要程度。这类手段与方法不只局限于军事、司法等范围，还涉及政治、经济、社会、科技、教育、文化、外交、宣传等不少范围。

治理模式试图通过这类每个范围中的手段与方法的协调与配合，全方位打造一个让恐怖主义威胁及存活空间压缩到最低限度的环境。

第七，治理模式在反恐时间维度上不同于司法模式与战争模式。

在时间维度上，这种模式意味着反恐不单是对恐怖袭击等某种紧急局势的反应，不仅仅是包含在这类状况下的一种短期做法。治理模式下，反恐涵盖恐怖袭击发生前、恐怖袭击发生时与袭击发生后的每个阶段。既包含紧急局势下的某些特殊型的临时手段，也包含很多正常的状态的平时工作与手段；并且，对于反恐中各种政策的评估既要看到其短期后果还要看到其长远影响。

第八，治理模式在反恐策略角度上不同于司法模式与战争模式。

治理模式强调，反恐只不过国家或政府面临的很多问题中的一个问题。因此，其在整个政府议程中的地方、资源的投入、政策等都需要考虑国家整体利益与策略；反恐需要与其他问题上的工作议程相互配合、协调，纳入国家整个策略的统一考虑与统领下。事实上，反恐涉及各种方法、力量与范围，其它问题的治理也势必会干扰到对于恐怖主义的治理。

从国家整体的利益、议程与策略等角度来处置恐怖主义问题，将不只能够帮助寻求更丰富、更全方位地应付恐怖主义的手段与办法；通过对恐怖主义问题的治理与对其他问题的治理的相互协调、配合，还可以更经济、更有效地应付恐怖主义。而且，只有从这种国家整体策略与利益的角度来考虑和拓展反恐，才能防止反恐行动损害国家在其他方面的利益与策略，反恐才是可持续的。②另外，治理模式强调正如在其他范围的治理一样，政府在反恐上需要遵守有关法律；注意投入与产出的平衡；注意反恐行动与社会的基本价值规范维持一致，并注意反恐行动可能的潜在负面后果。

第九，治理模式在反恐精神层面上不同于与战争模式、司法模式。

战争模式中，反恐是基于对恐怖分子的敌视与仇恨，反恐更多侧重的是恐怖分子或暴力出现后的反应。从这方面来看，战争模式是消极的反应式的。而且这种模式总是对于恐怖事件发生前、反恐怖战争结束后的局势较为忽略。因此，它比较狭隘。司法模式也是主要关注事后的反应，故此也是比较被动与消极。而治理模式则把恐怖主义根源看作是不完美的社会现实本身，现实的这种不完美性是一种正常与客观的状况。这种不完美及其负面影响是可以通过适合努力将它减少到最低限度的。假如没这类努力或应付不当，这种不完美性与其导致的害处是可能大大激化的。因此，治理模式用理性、务实的见地看待恐怖主义与反恐。

恐怖主义源自现实，并且或许会反复出现。治理模式把反恐视为消除恐怖主义威胁增加的原因和已有或潜在恐怖分子的持续角逐过程。为此，治理模式强调反恐是一个持续的连贯努力过程，并需要对于现实与威胁的变化维持时刻警惕，与时俱进，发展革新，以此在角逐中取得最大限度的优势。因此在治理模式中，不是坐等恐怖袭击或恐怖分子出现后才做出反应，而且，其反应不仅限于只针对这类暴力与行为体，而是采取更积极更全方位的做法来应付恐怖主义威胁。

概而论之，治理模式不是打造在对恐怖主义暴力的打击或这种暴力的暂时性缺失的认知与强调基础之上的。治理模式是打造在对于影响恐怖主义与其他国家安全问题原因的多样性与复杂性的认知与强调的基础之上的。这种模式主要在于塑造一种社会秩序正常运行的安全环境和培养大家应付恐怖主义威胁的能力。