中图分类号：F832.5 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）03-0039-05

八十多年前，为了挽救在经济危机下几近崩溃的银行体系，美国开启了世界上存款保险规范的先河。美国存款保险规范伴随金融的进步不断健全，特别在金融风险及监管检查方面卓有效果。20世纪60年代，金融国际化和自由化使得金融风险剧增，大部分西方国家也打造起本国的存款保险规范。国内的《存款保险条例》的推行，迈出了中国打造存款保险规范的第一步。海外存款保险规范进步与改革的得失给国内提供了启示和借鉴意义。国内存款保险规范的设计重点应围绕防范道德风险，在借鉴国际经验的基础上，既要结合国内的特殊国情，又不可以流于形式僵化死板，要边探索边改变，依据金融的进步和革新，对存款保险规范进行动态、弹性的调整。

1、存款保险道德风险

（一）存款保险道德风险的界定与解释

存款保险规范是当银行没办法满足其对存款人的（付款）义务时，保护存款人其受保存款不受损失而打造起来的一种规范。存款保险规范有隐性存款保险规范和显性存款保险规范之分。显性存款保险规范是一种以法律明文规定的形式，对受保金融机构特定类型的存款进行保护，且正式打造存款保险机构的规范。国内2015年起实行的《存款保险条例》，标志着国内显性存款保险规范初现雏形。因此，下文所提“存款保险规范”均指显性存款保险规范。

道德风险是指因为信息不对称，市场买卖的一方没办法监督另一方的行动时，或者监督的本钱过高，一方行为的变化而导致另一方的利益遭到损害。而在存款保险规范语境下的道德风险是指存款人、投保银行与监管机构等不同主体，出于每个都不一样动机，为追求自己最大的利益而承担过度风险，并且不惜损害他方，从而可能导致银行业出现危机。

（二）存款保险道德风险的形成机制

存款保险规范实质上是一系列复杂的合约。涉及存款人、投保机构和监管机构等相互之间多重委托代理关系。因为信息的不对称性，必然产生各方冒险逐利、转嫁风险的道德风险。因而，下文将从上述不同行为主体出发来探讨道德风险的具体表现形式和形成是什么原因。

1.存款人的道德风险

存款保险规范弱化了存款人对银行体系的市场约束机制，使得存款人自我保护勉励不足。若没有没任何存款保护规范，银行便会有破产之虞，因而存款人有较强的动机自发地监督银行。假如银行承担了过高的风险，存款人要么会需要其提升存款利率，要么会“用脚投票”，将存款转移到更稳健的金融机构或其他更安全的地方。而存款保险赔付规范下，即便银行破产，存款人的存款全部或大多数都可以得到赔付。因而，存款人甚至可能去选择冒险经营，但许诺给他们高额利率的银行，进而致使“劣币驱逐良币”的“逆向选择”。

2.投保银行的道德风险

对投保银行高风险经营的勉励是存款保险规范中最主要的道德风险。因为存款保险规范减少了存款人挤兑的可能性，银行发生流动性危机的可能性也随之降低。银行的股东和管理层会放松对银行的监督和管理。同时，来自存款人市场约束也被弱化，使得存款人不再密切监督银行，银行不需要为其增加的风险付出高利率的代价。因而，银行更倾向于通过承担高风险来获得更高收益的投资活动。而银行高风险经营是致使其破产甚至产生金融危机的主要原因之一，同时也导致了银行间激烈的恶性角逐，不利于维护金融体系的稳定。

3.监管机构的道德风险

从存款保险机构来看，监管宽容是其最主要的道德风险。存款保险机构为了降低保险基金损失，对有问题的投保银行，总是吝于立即救助，而是期待其通过整改自行好转，假如通过整改得以改变，则存款保险机构就免去了一笔救助成本。但假如因为存款保险机构怠于救助，问题银行错过了最好救助机会而变得更糟糕时，将会给银行业乃至整个金融业带来危机。这种监管宽容的道德风险同样蔓延至金融安全网的其他两大支柱――最后贷款人和金融审慎监管机构。当银行出现暂时流动性困难而产生挤兑时，因为存款保险规范作为最后一道防线兜底，中央银行更倾向认定为清偿性不足或没有系统性风险而拒绝提供最后贷款。而金融审慎监管机构因为存款保险规范减少了因挤兑而致使银行破产的可能性，而对金融安全盲目乐观，放松监管。

2、基于道德风险防范的存款保险规范设计

诚然，存款保险规范催生了道德风险，带来了很多风险。但假如没打造存款保险规范，一旦银行出现信心危机问题，将会飞速扩散至整个金融体系，带来深重灾难。实践证明，经过精心设计的约束机制是可以防范道德风险的，很多针对道德风险的规范设计已经运用到各国的存款保险规范实践中，并获得了显而易见的效果。

（一）维持存款保险机构的独立性

确保存款保险机构独立地位，排除政治重压的干涉和参保银行的影响。单独设置存款保险机构，能够帮助相互制衡、各司其职，让存款保险规范可以最大限度地发挥其特有职能和履行应有职责而不受不当干扰，也防止与其他金融安全网成员之间因地位不平等带来的信息共享困难，或推诿责任的道德风险。

在实践方面也显示，独立设置存款保险机构符合存款保险规范未来发展趋势。依据国际存款保险协会（IADI）的统计数据显示，在实行存款保险规范的国家里，独立设置的存款保险机构在2000年时共有15个，占23%；2010年为36个，占38%；2011年底为54个，占65%。[1]鉴于不少刚刚打造存款保险规范的国家将存款保险机构置于其他监管机构之下的做法视为过渡期内的权宜之计，这一比重将会继续扩大。 建议对最高赔付限额进行动态、弹性地调整。从国际经验来看，在金融危机发生时，为提高存款人对银行系统和金融体系的信心，在规范安排以外进行的额外保障也是很多见的。[9]近期各国存款保险规范改革的方向之一就是常见提升赔付上限。美国大幅提升最高保护限额水平，德国甚至舍弃限额保护改采全额担保。但这种很手段长期化将助长道德风险。考虑到国内很多的中小存款人储蓄意愿强烈，且其储蓄承担着社会保障功能，关乎国家的稳定。相较其他国家，应当给予较多的保护。但不应超越人均GDP的10倍。当国内建成较为健全的社会保障体系时，要当令减少最高保护限额水平。在发生金融危机时，应提升赔付上限；而在危机过后，准时调整回适合的限额。依据国内的经济近况和金融风险情况等进行动态地调整，保险限额按期进行评估修改。另外，重视加大公众在存款保险规范方面的常识教育，树立其风险意识。使其知道存款保险规范及其保障范围和限制也能够帮助防范道德风险，确立适当的赔付限额。

（三）存款保险机构监管权很难落实

由《存款保险条例》可知国内存款保险机构不是单纯的“付款箱”功能，虽然给予了存款保险基金管理机构非现场检查权，但没明确规定是不是有现场检查权。仅仅需要投保机构报送资料很难对投保银行的道德风险进行有针对性的监控。但给予其现场检查权又应该注意与其他维持协调合作，防止多头监管致使监管真空，权利（力）、职责不明确。[10]

因而，笔者建议第一应细化金融监督管理协调机制，《存款保险条例》中关于金融机构间协调机制和信息共享机制的规定实为前瞻性的借鉴，但遗憾的是仍停留在原则性框架层面，缺少正式的、刚性的规范保障。建议参考美国联邦金融机构检查官协会的做法，由各金融监管机构轮流出任协会主席，轮流检查、结果共享，或者联合检查但各有分工的方法对银行进行监管。[10]如此既可行使存款保险机构必要的现场检查权，又可防止超越职权、重复检查。再者，存款保险机构主要职责是维护存款人利益以此维护金融稳定，赋予肯定的处罚权是必要的，但仅限于督促收取保费等保护存款人和存款基金的必要，不适合过多，也不适合将手伸的过长，以免混淆与金融审慎监管机构的职能。因此，在存款保险机构觉得应当处罚但又是其他监管机构职责范围的状况下，可以设置必要的建议处罚权，提升监管效率，防止重复处罚。这种建议处罚权不可以是原则性规定，流于形式，要明确监管机构对建议处罚回话的形式、期限、内容与其他责任等等，若监管机构对存款保险机构的处罚建议有异议，提交一同上级解决。