1 引言

人事档案是记载个人历程、学历学位、政治面貌、薪资职任的要紧文件材料，不只真实而全方位地再现了一个人的真实面貌，而且是组织对干部进行选拔、任用、考核的基础和依据，更是支撑国内人事规范正常运转的要紧凭证。然而近年来，干部人事档案造假现象屡被通报，却很难根绝，“带病提拔”“年龄美容”“学历造假”等现象时有出现。人事档案造假归根结底是一种违法行为，经济学觉得人有趋利避害的本性，人的行为大多数是由利己动机所支配的。一般说来，违法者都是以利己为初衷的，是具备相对稳定的违法偏好和追求违法收益最大化的理性主体，在决定是不是违法、何时违法、推行何种违法行为时，要考虑预期的违法收益和违法本钱。只有在预期收益高于预期本钱时，违法行为才会发生。[1]目前，国内人事档案保管与借助规范中存在的一些问题使得造假者可以以较低的本钱换取较高的收益，这就是干部人事档案造假现象屡禁不止的重点所在。因此，本钱收益剖析法能够帮助从人事档案造假者的视角出发，剖析其推行造假行为的决策考量和内在动因，并对症下药，抑制不正确的勉励原因，增加造假本钱，最后让造假者回到自觉守法的正确轨道中来。

2 人事档案造假的本钱剖析

2.1 人事档案造假的直接本钱。人事档案造假的直接本钱是指直接用于造假过程的各项成本，即在造假过程中投入的人力、物力、财力资源。一般说来，该项本钱与人事档案造假防控体系的严密程度具备明显的正有关关系。国内人事档案造假防控体系大致可分为以下三个部分：一是“源头控制”，在归档时便对人事档案内容的真实性进行鉴别；二是“过程管理”，严格实行人事档案保管规范，杜绝有关人士接触并篡改档案内容；三是“间接监管”，保管职员应充分保障人事档案内容的真实，在其工作出现纰漏时有关部门应追究其有关责任，敦促档案工作者切实履行职责。这样来看，国内人事档案造假防控体系十分严密，基本达成了人事档案管理的全程控制。但假如严密的防控体系没办法得到贯彻推行，则势必成为“无源之水”“无本之木”。一方面，因为部分档案保管职员工作态度不认真，责任心不强，玩忽职守，在某种程度上为人事档案造假大开便捷之门；其次则来自权力的干扰，在很多档案造假案例的背后都能看到权力角逐的影子，档案部门作为“清水衙门”，话语权较低，更容易遭到权力的制约；除此之外，传统纸质档案确实存在涂改、抽换较为容易的客观状况。因为防控体系的失效，使得造假浅易可行，大幅减少了人事档案造假的直接本钱，从而致使档案造假屡禁不止。

2.2 人事档案造假的惩罚本钱。

2.2.1 严厉性。惩罚的严厉性是指对造假的人处以多大的处罚。显然，惩罚的严厉性一定要大于造假行为的收益，不然每人就会有选择违法的动机。在国内，直接涉及对人事档案造假行为进行处罚的法律法规主要有《中国档案法》《干部人事档案造假问题处置方法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等。依据《档案法》第二十四条，对“涂改、伪造档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；导致损失的，责令赔偿损失”；在《干部人事档案造假问题处置方法》中，则详细规定了处罚的紧急程度。然而，这类法律法规在具体推行过程中却遇见了很紧急的问题――度量标准过于模糊。《干部人事档案造假问题处置方法》以情节较轻、情节较重、情节紧急并导致恶劣影响三个标准来确定惩罚的紧急程度。然而，情节的紧急程度又该怎么样衡量？在没任何靠谱标准的状况下，衡量紧急程度便成为一件主观性最强的事情。同样，《方法》中规定，“涉嫌违法犯罪的，由司法机关依据有关法律处置”，但除去伪造印章可以入罪以外，其余的行为并没明确的法律条文予以规定。

2.2.2 确定性。确定性是指人事档案造假行为有多大的可能性被发现并遭到惩罚。对于确定性的衡量，常见的一个指标便是违法究责率，即违法者因违法而被揭露并由机关追究其责任的数目同违法总量的比。假如违法究责率非常低，即使有严密的法律体系和强大的惩罚力度，那也是形同虚设。惩罚的确定性对违法行为的威慑力有时甚至高于严厉性，由于，“假如违法者在推行违法行为之前或者违法行为推行阶段了解自己将毫无疑问地要遭到法律的惩罚，会消除违法者的侥幸心理和逃避法律责任的主观心理预期。由于，即使是最小的恶果，一旦成了确定的，总让人心悸”。[2]近年来，各地屡屡查出人事档案造假事件，笔者剖析了近期几年人事档案造假的典型案例，发现被查处的起因多半是因为别人举报，部分是由其他罪行，譬如纳贿、滥用职权等牵连出来，经过常规档案审察程序查验出来的则相对较少，而更多的人事档案造假行为仍然处于“潜伏状况”。可见，就人事档案造假本身而言，其违法究责率是相对较低的，这就致使造假者或许会怀揣着侥幸心理而走上违法乱纪的道路。

2.2.3 准时性。准时性是指从违法行为的推行到遭到惩罚之间间隔时间的长短。贝卡里亚觉得：“惩罚犯罪的刑罚越是飞速和准时，就越是公正和有益的。这是由于：犯罪与刑罚之间的时间隔得越短，在大家心中，犯罪与刑罚这两个定义的联系就越突出、越持续，因而，大家就非常自然地把犯罪看作起因，把刑罚看作不可或缺的势必结果。”[3]在惩罚强度不变的状况下，人事档案造假立刻被发现和几年后被发现是不同的，这便是经济学中所说的“时间偏好不同”。以哄动全国的“造假书记”王亚丽为例，其于1994年开始档案造假，之后的升迁也一直随着着不断造假的过程，直至在2009年事发，前后共计15年的时间，她在其中享受着操纵权力的快感和纸醉金迷的生活，过长的间隔时间会滋生侥幸心理，同时也会为司法部门审理案件增加困难程度，而在其间，造假者给国家和人民导致的损失更是很难估量。 致使人事档案造假惩罚本钱的确定性较低和准时性较差是什么原因都可归结为监察机制的缺失。人事档案管理的监察主要包含档案部门的鉴别与检查、纪检部门的巡查与社会公众的监督。第一，因为人事档案的保密性和档案部门的相对封闭性，社会公众总是很难接触人事档案，更遑论对其管理与用进行监督。第二，虽然法律法规均对档案造假行为予以规定，但现在纪检部门对档案造假行为的关注度仍然相对较低。最后，作为人事档案管理主体的档案部门，一方面因为职员素质较低致使“监守自盗”现象时有发生，其次因为档案部门自己并没司法权且处于政府部门的边缘地位，致使其总是“力不从心”。

3 人事档案造假的收益剖析

干部人事档案造假主如果围绕“三龄两历一身份”进行，造假可以“无中生有”，令学历低的人得到高校文凭，普通群众获得干部身份；可以“混淆是非”，删去对自己不利的材料，或是给其他人添加不利材料来打击报复；可以“瞒天过海”，修改年龄、党龄、工龄以使自己符合某项需要，获得某种利益；可以“移花接木”，将本是其他人的荣誉、机会等占为己有。这样来看，人事档案造假的收益很之高。那样，档案所记录的信息为何能有这样大的功用呢？笔者觉得缘由有2、一是人事档案的信息价值，人事档案收存一个人的履历、自传、鉴别（考评）、政治历史、入党入团、奖励、处分、任免、薪资等方面的有关文件材料，通过人事档案可以最全方位地知道一个人的信息；同时，相比于其他方法，通过人事档案获得个人信息是快捷高效、本钱最低的办法。除此之外，因为人事档案具备原始记录性，同时也有较为健全的法律保障和规范配套手段，因此其承载的信息也具备相对的靠谱性。上述几种特质使得人事档案成为目前知道一个人过往状况的最好渠道。因此，人事档案造假便扭曲了信息传输的主要途径，加剧了信息不对称状况的发生，提升了道德风险与逆向选择的可能性。二是国内部分规范存在“一刀切”的行政划分，譬如在招聘或提拔干部时，对年龄、党龄、学历等状况设置了严格的限制，对不合需要的一律拒绝；在日常，像入学、社保、退休等在年龄、学历等方面都有严格的政策予以规定。在某种程度上，这种“一刀切”的方法有益于提升行政效率；但其次，划线标准的合理性存疑，使得在这种标准下的利益受损者就大概采取档案造假等营私舞弊行为。因此，内在的信息价值和外在的规范原因，使得人事档案的功用在某种程度上急剧膨胀，承担了本不该有些功能，在某些状况下甚至对一个人的命发挥决定性的影响。这也使得人事档案造假的收益变得很之大，传递了错误的勉励信号，令部分人铤而走险。

4 人事档案造假治理对策

4.1提高本钱。

4.1.1提高直接本钱。要提高人事档案造假的直接本钱，重点在于切实落实好其防控体系，达成人事档案的全程管理和有效管理，令居心叵测之人望而却步。第一，档案工作者应提升自己政治素养、职业道德和工作能力，严格遵守人事档案采集、整理、鉴别和保管等方面的有关规定，练就辨别不真实信息的“火眼金睛”，坚守对档案内容的忠诚与对国家和人民的忠诚，不因利益魅惑和势力压迫而成为造假的帮凶。第二，通过健全法律法规与加强执法检查力度斩断伸向档案的“权力黑手”，严惩动用权力向档案保管职员施压的所有行为。最后，加大人事档案管理工作的电子化和信息化程度，建成全国联网的干部人事档案信息中心，运用先进技术构建互联网防火墙系统，提升造假的人财物投入，也可使造假者无计可施。

4.1.2 提高惩罚本钱。提高人事档案造假的惩罚本钱，就是要增强惩罚的严厉性、确定性和准时性。就严厉性而言，国内干部人事档案法规体系虽然相对完善，但仍然存在惩罚力度较轻、惩罚标准不明的问题。比如，国内现行《档案法》是于1996年修订的，现在已过20余年，世殊事异，社会上需要对其进行重新修订的呼声不断。有鉴于此，档案部门应积极推进《档案法》及有关法律法规中涉及档案造假规定的修订工作，该修订就修订，该废止就废止，该立法就立法。除此之外，有关部门也应准时公布有关案件，或者颁布对有关法律条文的司法讲解，为惩罚程度的轻重拟定一个适当的标准，为处置人事档案造假事件提供可资借鉴的案例库，防止“大事化小，小事化了”现象的发生。

相对于严厉性而言，确定性与准时性的提升则相对较为困难，但也更为要紧。近年来，因为中组部积极在国内推进干部人事档案专项审核工作的拓展，使得很多造假案件浮出水面，造假行为被发现和惩处的概率增大。但专项审核工程浩大，浪费时间费力，从国内目前实质状况出发，将大范围专项审核工作正常的状态并不现实，而且其明显带有“运动式执法”的色彩，一旦工作告一段落，造假行为比较容易“春风吹又生”。因此，精准打击并准时惩处造假行为的重点仍要落在平时的人事档案采集、保管与借助规范上，要做到档案部门发现呈交材料有造假嫌疑的一律上?螅?提拔选任干部时发现档案有修改痕迹的一律彻查，业务办理时档案信息有问题的一律暂缓。除此之外，进行政务信息公开，对年龄履历等不涉及隐私的内容适合向社会公众开放，积极发挥群众监督有哪些用途，“‘相信群众，依赖群众，从群众中来，到群众中去’的群众路线，一直是大家党克敌获胜的秘籍”。假如大家选任干部也如此做，通过深入考察其德能勤绩确定人选，并进行任前公示（尤其是网上公示），同意社会监督，或有助于准时发现造假现象，震慑心怀不轨的不法之徒。[4]

4.2 减少收益。“从一定量上来讲人事档案规范是官僚规范、单位规范、身份规范用途于社会场域当中的政策商品，同时它又反用途于社会场域，愈加强化和巩固了官僚规范、单位规范和身份规范，成为中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。事实上，人事档案成为官僚制、单位制和身份制的实物性载体和规范性表达。”[5]而在市场化逐步推进与单位身份不断松动的今天，人事档案继续承载这样多的功能显然已经不合时宜。人事档案固然是评价个人的要紧材料，但假如过分重视人事档案，或者说叫人事档案承载过多的责任，则总是会起到“南辕北辙”的成效，如目前招聘、选拔存在着过分重视档案记载而轻实质能力的现象，这显然违背了人事档案规范的初衷。除此之外，“一刀切”式的行政划分方法同样不尽合理，且不论划线的规范是不是科学，只不过学历、年龄等次要原因就卡住了无数人才，甚至两人的过生日仅隔几天，在入学、退休、社保等方面却享受完全不一样的待遇。这才使得“三龄两历一身份”这样要紧，也是干部人事档案造假行为屡禁不止的症结所在。其背后，是一套僵化的选拔评审规范和思维，需要对其进行改革。在选拔任用人才时，要将档案记载和实质工作成就、群众评议等结合起来，全方位断定其工作能力；另外，也需要实行弹性退休制等有关规范，降低“一刀切”情况的发生。

4.3 调整风险偏好。通过上述剖析可以得知，人事档案造假的收益明显高于其付出的本钱，但绝大多数人却依旧选择遵纪守法，这是由于大多数人都是“风险厌恶者”。人事档案造假的高收益同时随着着高风险，对风险持回避态度的人一般不会选择造假行为，而对风险持偏好态度的人则大概为利益而不惜所有铤而走险。削弱风险偏好的一个要紧方法就是加大普法教育，就人事档案造假行为而言，应切实加大对档案法律法规的宣传，增强群众的法律意识，发挥法律的威慑功能和教育功能；同时，公职职员也应牢牢树立“为人民服务，为生民立命”的思想，不因个人利益而抛弃原则。