权力包含公权力和私权力，国家权力则是公权力的主要组成部分。行政权是国家权力的一种，其定义来源于西方政治思想史中的权力分配理论，并可追溯至古时候希腊哲学家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中就提出，政府由三种人组成：讨论的人、实行法律的人与解决纠纷的人。英国在十五世纪时就有立法权和行政权的观念，国王行使立法权需要获得议会的赞同，但国王可以自主处置行政事务不受议会的干涉。作为一种政府组织规范，英国思想家洛克在十七世纪最早提出国家权力应由立法权、行政权和网盟权三个部分组成，这种分权学说在稍后由法国自由主义思想家孟德斯鸠正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一个人可以参考我们的意志行动，包含政治自由和个人自由。他觉得政治自由是政权正确组织的结果和目的，由此提出国家权力可分为立法权、行政权和司法权并应将之授与不一样的机关的分权学说。这三种权力既是独立的，又是互相牵制、互相制约的：“当立法权和行政权集中于一个人或同一个机关之后，自由便不复存在了......；假如司法权不同立法权和行政权分立，自由也就没有了......。”孟德斯鸠关于权力推荐的理论为美、法等国的宪法实践所采纳，但他对行政权定义的认识则没办法摆脱年代的局限。他觉得，行政权是国家意志的实行，应由国王或君主来行使，“由于政府的这一部门几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比由几个人管理更好一些.....。”进步至今，大家对行政权的认识日趋科学、明确，其中比较权威的传统概念当推布莱克的看法：“行政权（Executivepower）即实行法律的权力，它是总统依据联邦宪法第二条的规定而享有些广泛的权力......；它与拟定法律及对法律纠纷进行裁决的权力相不同。”国内法学界一般觉得，行政权是“由国家宪法、法律赋予的国家行政机关实行法律规范、推行行政管理活动的权力，是国家权力的组成部分。”
如上所述，大家习惯于从权力主体的角度来界定行政权，行政机关依法享有行政权力。在早期自由资本主义时期，对国家行政事务的管理只能由行政机关来进行，行政权力运行的目的被严格控制在打造一个具备同等权利的公民可以安全地自由角逐的社会秩序上，行政权力的内容和范围与运行程序都由法律明确规定。一个好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障大家的自由。因为早期资本主义国家的传统社会事务范围相对狭小，相对简单化的行政权力也就足以满足社会的需要。但伴随西方在上世纪末特别是本世纪初的急剧现代化，社会关系日益复杂，社会事务剧增，作为实行法律并对社会进行有效管理和组织的行政权力的日趋扩张成了必然走向，其范围也不只限于保持社会秩序的安全，还更多地从事社会福利、公共服务、经济进步等过去所从未涉及的范围，科技的高速发展和产业规模的激剧扩张也需要政府承担很多私人所没办法一个人完成的经济事务。行政权力在今天已经渗透到社会生活的每个角落，对大家的生活产生了全方位的影响。行政权、立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不只扩大了自己传统的权力阵地，还渐渐享有过去所很难想象的行政立法权、行政司法权，其权力行使的方法和方法也愈加复杂多样。和立法权、司法权相比，今天的行政权力已变得前所未有些强大。
综上所述，行政权力伴随社会的进步历程了一个由简单到复杂、由弱小到强大的演化经历。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特点之一。日益扩张的行政权力，容易致使如下后果：
第一，行政权力的扩张与其运行方法的灵活、外部范围的不确定性相结合，极易导致对公民个人权利的侵害。公民个人权利又称公民权，是由宪法和法律确认的公民个人在肯定社会中所享有些自由和权能。依人民主权理论，作为国家权力的要紧组成部分的行政权，来源于人民的公民权，是由公民权派生而来的，其目的在于保护人民的权利和自由得以充分达成。然而，行政权力的不断扩张，特别是以运行方法灵活、范围幅度模糊为特征的行政自由裁量权的不断扩大，使得通过法律对行政权力的明晰化更为困难，拥有行政权力者遭到的制约与监督有限，不可以有效地预防权力行为的异化，公民个人的权利每时每刻不在行政权力的阴影笼罩之下，实践中极易遭到行政权力的侵害。而法律规定的滞后、僵化总是不可以适应这种行政权力的扩张态势，使得这种侵害非常难得到传统法律的有效保护。
第二，行政权力的扩张易于导致行政专制、独裁。
大家了解，社会进步的强烈需要致使了行政权的扩张，这种扩张意味着行政权力更多地介入了国家政治和社会生活的每个方面，大家需要政府在保持社会的安全秩序以外，还要为社会成员提供尽量多的社会服务，并尽量快地促进经济文化的进步。传统的行政权与立法权、司法权的界限是了解的，而现代行政权的功能已很大地包容着立法性和司法性功能。对后者而言，行政权在社会日常所起有哪些用途已占据着绝对的优势，在向来被叫做三权分立模式典范的美国，执掌行政权的总统的权力已非常难被国会和联邦法院所动摇，本世纪进步起来的独立管理机构更是集立法、行政和司法三权于一身，在国家事务管理范围饰演着独特的角色。事实上，行政专制在很多国家都已初现雏形，并有进一步进步的趋势。而行政专制，特别是行政首长的独裁最直接的后果就是破坏不同权力之间的平衡，损害社会成员的民主自由权利。
第三，权力与腐败具备共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。
权力具备非平等性，以命令与服从构成的轨迹运行。它意味着权力关系中的一方对另一方的支配。同时，权力又具备可交换性，权力可以脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力产品化的现象，权力由此而演化为权力资本。因为权力资本的增值功能，权力腐败便不可防止。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力致使绝对的腐败。”行政权力是所有公权力中涉及社会事务最为广泛的权力，其异化为权力资本而使权力者腐败的机会更多。行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上很难清除的恶瘤。
2、对行政权力进行法律控制的必要性
行政权力的扩张具备其内在的势必性，是社会经济文化不断进步的需要。特别在国内现在这种特殊时期，不断提升经济效益、加速社会进步是建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目的的势必需要。但对社会公平的追求需要大家在重视效益的同时需要加大对行政权力的法律控制。这种控制的必要性具体体目前如下几方面：
1、体现“主权在民”的精神，预防权力的异化。
行政权应由法律加以限定，由于法律是由人民的代表拟定的，它体现的是人民的意志，这是人民主权理论的基本需要。卢梭就曾指出，主权在民，人民是真的的主权者。美国政治家托马斯.杰弗逊宣称：“构成一个社会或国家的人民是那个国家里所有权力的源泉。”汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人也都觉得，“人民是权力的唯一源泉。”行政权力是实行法律的权力，它一般由少数执掌权力者行使，从普通的意义上讲易于凌驾于人民之上。权力的异化常常使得行政权成为拥有行政权力者获得个人利益的工具，完全背离其本来意旨。只有将行政权控制在法律预设的范围之内依法定程序运行，才能使行政权真的体现人民的意志，“人民主权”才不会成为一句空话。国内是人民民主专政的国家，人民是国家的主人，所有权力包含行政权力都源自人民，人民通过人民代表大会的形式行使我们的权利：选举执掌行政权力者并通过立法明确行政权力的范围、内容。行政权力的存在和行使源自人民，应该以为人民服务为其最后目的。加大对行政权力的法律控制以预防权力异化损害人民民主权利，是人民民主专政国体的内在的势必需要。
2、宪政民主建设的需要。
所谓民主，就最普通的意义而言，指人民当家作主，人民可以充分地表达并达成我们的意志，它与专制相对立。从民主的角度来看，法律的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利。为此，大家有权利选举出代表并拟定代表民众利益的法律，然后通过法律实行管理。然而，民主规范也有其弊病，因为人性的弱点，因为权力本身的固有特质，非常难保证通过选举产生的官员就肯定可以按人民的意志去做。罗尔斯就觉得，即便是由选举产生的政权也比较容易成为非正义，“政治规范中非正义的影响比市场的不健全更为痛苦和持久。政治权力飞速地积累并成为不平等。借助国家和法制的力量，那些得到利益的人一直可以保证他们自己处在一个有利的地位......而普选制并非一个有效的对策......。”面对民主理论的这一致命缺点，宪政理论更多地将关注的目光投向对公共官员的法律限制，觉得法律的力量正在于其约束当权者的能力，倡导对于通过民主选举产生的政府也要严格防范，强调通过对于政治权力的规范化的限制以保障个人权利和创造宪政秩序。伴随政治实践的进步，大家已经更进一步地认识到，民主选举权力机关和对经选举产生的政治权力进行法律控制同样要紧，宪政民主理论应运而生：既强调公民广泛的参与，也强调对政府权力的控制。行政权力扩张的后果之一就是致使行政专制和独裁，使得行政权力不再能体现人民的意志，民主规范遭到破坏。通过法律对行政权力加以严格控制以预防其侵害人民的民主权利，不止是民主规范得以存在的保障，更是宪政规范的核心内容和宗旨所在。
3、保障基本人权的需要。
公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利：政治自由权利、财产权利等。这类权利的存在是公民个人得以在社会上存活、享有作为人的自尊与得到进一步进步的基本首要条件。因为行政权力是国家权力，不只负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务，同时还具备强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人没办法与之相抗衡，总是处于被动、服从的地位，极易遭到侵害。行政权力的无所不在，使得公民非常难对其导致的损害作有效的防卫，其后果是极其紧急的。因此，将行政权力控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格根据法定的程序行使，一方面可以预防行政权对公民基本权利的不法侵害，其次权力的合法行使又起到保障和促进公民基本人权有哪些用途。控制行政权力以预防其滥用和越权行使是保障基本人权的要紧首要条件和基本方法。
4、维护好社会秩序的需要。
行政权力涉及国计民生，其支配力和影响力及于社会、政治、经济生活的所有范围。假如行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民的权利，势必致使公民对政府的不信赖感增强，社会将处于一种紧张状况，安定团结的好社会环境就很难形成。反之，合法、好的行政权力运行状况或有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信赖。这种信赖可以使得公众对政府的行为产生认可感并自觉同意管理、严格遵守法律，降低社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状况，好的社会秩序更易形成。
5、社会主义市场经济体制建设的迫切需要。
建设社会主义市场经济体制是国内改革开放和现代化建设的基本内容。市场经济体制的确立，意味着改变以往依赖行政命令管理经济的办法，充分发挥市场在资源配置方面有哪些用途，以市场为中介推进经济活动的运行。市场经济的内在逻辑需要政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不可以滥用行政权力去干涉市场运行。第一，政府不再直接作为经济活动的主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场并依赖各种法律方法对市场运行进行宏观调控方面来。这种宏观法律调控是政府依据法定的职权和程序，对构成市场运行机制的每个要点、每一个环节所进行的调节和控制，它保证市场健康有序地运行。第二，政府的宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限的不适度的干涉，不只不可以发挥宏观调控的应有用途，反而会有碍市场的正常运行，对市场经济体制导致很大的破坏。因为行政权力本身固有些扩张特质和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却很难预见，也很难作有效的防卫，市场经济比较容易因此而失序。只有将行政权力控制在合法的范围之内依法定程序运行，才能既充分发挥政府在市场经济体制中的保障和促进用途，又预防其对市场运行的不法侵害。通过法律控制行政权力的运作对市场经济体制的建设看上去更为迫切。
3、加大与健全对行政权的法律控制机制
传统的行政权源于权力分立理念，加之行政权行使方法的自有特点，对传统行政权的法律控制机制一般以权力制衡原理为理论依据，其表现形式是在明确行政机关的实体权力范围的首要条件下通过其他公权力如司法权、立法权对行政权力进行制约。伴随行政权的扩张，现代行政权的控制机制有了新的变化，这种变化突出表目前社会控权与行政权自控机制的兴起与对程序控权机制的日益看重等方面。下面笔者从控权主体的角度对行政权的法律控制机制作一具体讲解。
（一）对行政权的立法控制
立法权通过拟定法律以体现人民的意志，宪政民主理论需要行政权力的行使不可以违背人民的意志即不可以超越法律的规定。因此，用立法权控制行政权这种传统的办法仍然是效果最好的办法之一。对行政权进行立法控制的主体是立法机关如议会等，在国内国家立法权的主体是人大及其常委会。立法权对行政权的控制表目前如下两方面：
1、立法机关通过立法方法控制行政权，即立法机关通过拟定法律来规定行政权力的范围和运行程序，以预防行政权力的滥用、逾越和无序运行。第一，立法直接设定行政权的实体内容，对不同行政主体所享有些权力作具体的规范。行政机关组织法就是这种立法，行政权力只能依据其组织法才能存在。具体的行政管理法律规范对组织法所规定的行政主体的抽象权力作更进一步的具体化。两者结合起来，行政权力的范围一般就会比较明晰。除此之外，立法机关有时还基于现实需要通过授权立法的方法给予行政机关超出其组织法范围以外的权限。公务员法律规范则对执掌行政权力的公务员的权限范围作比较明确的规定，并对越权者予以惩处。第二，立法对行政权力的运行程序作出规范，明确行政权力的运作过程，预防因为程序不公正而损害公民的合法权益。因为法律对行政权力的实体内容的规范毕竟是有限的，而行政自由裁量权的不断扩大日益暴露了实体规则在对行政权力的控制方面的缺点，大家因此而将目光转向更重视公正性的行政程序上来，希冀通过对行政程序的规范以达到追求行政公正的目的。在西方普通法系国家，行政法的核心理念“自然正义”就是一项最基本的程序法原则。在国内，以《行政处罚法》为代表的行政程序立法已迈出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作为达成对行政权控制的更为常常和有效的方法。
2、立法机关依法在事后对行政权监督控制。依宪政原则，宪法和法律是人民意志的体现，具备至高无上的权威，行政权力的行使不可以与之相违背，不然应当无效。立法机关作为立法者一般享有对行政权力的行使是不是严格遵循宪法和法律的规定的监督权。立法机关的监督权一般体目前两方面：一是撤销违背宪法和法律的行政法规、行政规章等规范性法律文件。行政立法在法律体系的层级关系中从是宪法和法律。一旦行政立法与宪法、法律相抵触，立法机关有权予以撤销，从而达到控制行政权力的目的。国内宪法明确规定，全国人大“监督宪法的推行（第63条）”，全国人大常委会“监督宪法的推行；撤销国务院拟定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令（第67条）”。二是追究行政首长的政治责任。行政机关一般多实行行政首长负责制，行政首长的责任重大，权力也较为集中，其违法的可能性和风险性都较大。且不受普通的公务员法的约束，立法机关可以通过追究其政治责任而达到控制其权力行使的目的，比如质询、罢免、弹劾等。
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