1、行政强制实行的定义

行政强制实行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处置决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状况的行为。

1.行政强制实行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为首要条件，在通常情况下，这种不履行还需要有不履行的故意。不履行行政义务有两种状况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不能建筑住宅的土地上打造住宅；另一种是，不履行规定需要履行的义务，如应纳税而不纳。两种状况都属行政强制实行的范围。

2.行政强制实行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制实行应以行政义务为限，不可以超越当事人所承担的行政义务范围。

3.义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制实行的首要条件，但该义务产生的依据，即行政强制实行的基础是什么？历史上过去长期存在争论。国内法系国家早期曾倡导包含行政处置决定和行政法律规定两类，最近行政强制实行的趋势，倾向于仅以行政处置决定为依据，不再以法律规定为直接依据。


4.行政强制实行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有要紧不同，其源在于对于行政强制实行权的性质的认识，普通法系国家从来把行政强制实行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权推行行政强制实行，但国内法系中不少国家则历来将行政强制实行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行实行。不一样的是，德奥等国早期曾将行政强制实行看成是行政权的组成部分，无须法律特别规定；最近则有重大变化，行政机关是不是有行政强制实行权，尚须法律特别规定，这是适应民主时尚和保护公民合法权益观念日益进步的必然走向。（注：二战前德日行政法学者均一定行政处分具备公定力、拘束力、确定力及实行力。因此。行政处分权当然包含命令权与实行权。行政强制实行无须依据法律之特别规定。如19世纪时普鲁士学者安休斯（G.Anschiite）、
布伦诺（K.Brunner）均持此说。 其后德国著名行政法学家奥托·麦耶尔（Ot to
mayer）进一步予以进步，觉得行政权依法发动之命令，原则上即应包含强制实行力。“警察所下之命令乃国家之行为，其与某人对债务人所做之请求完全不同。用强制之办法以求（命令目的之）达成乃当然之理”。


日本著名行政法学家美浓部达吉也持此说：“基于公权力之国家意思，其本身既已拥有实行力，吾人应觉得直接强制可不待法律之特别规定，该行政官署当然有权予以实行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336页）。

二战后，伴随民主的进步，这种看法遭到责难，西德著名行政法学家佛鲁斯特霍弗（Frnst Forsthoff
）在剖析了行政权与公民的关系后，觉得“无例外的，应固守一个原则，即行政权仅能在具体之状况下且为法律所承认者，方得行使强制方法。”此后，德国学者一般都觉得，应把行政的命令权与达成命令之强制实行权视为各自独立，互不牵连的行政行为，两者都须有其法规上之依据，这才符合行政法上最基本的原则——依法行政。


日本田中二郎教授也持上述见解：“行政强制，不问其为行政上之强制或行政上之即时强制，均因以人民之身体及财产之侵害为其内容，因此近代法治国家若须实行行政强制则非有法律上之依据不可。……下令与强制为各别之行为。”（《行政法总论》1965年第380页），
目前日本学者大都持此说。）

国内关于行政强制权的归属，已由长期实践形成规范，并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》中加以规定，大致可总结为：以申请人民法院强制实行为原则，以行政机关自行强制实行为例外的基本规范。

2、行政强制实行与民事强制实行和行政处罚有什么区别
（一）行政强制实行与民事强制实行

行政强制实行与民事强制实行，作为强制实行，有很多一同处，对某些国家来讲，行政强制实行与民事强制实行并无实质不同，它们都是司法权的一部分，如美国。对另一些国家而言，虽然行政强制实行与民事强制实行是分开的，但行政强制实行在内容与方法上也都是从民事强制实行仿效而来，如德国。从国内具体状况看，行政强制实行与民事强制实行有什么区别在于：

（1）从实行主体看，
国内行政强制实行的主体在通常情况下为人民法院；但在法律规定的状况下，也可以是行政机关。这与民事强制实行的主体只能是司法机关不同。
（2）从实行依据看，行政强制实行的依据是行政处置决定，
即便在由司法机关强制实行的状况下，其实行依据也是行政处置决定。而民事强制实行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
（3）从实行对象看，行政强制实行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。
（4）从实行结果看，行政强制实行没有实行和解，
只能强迫义务人履行义务；民事强制实行则可以实行和解。（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社出版，第525—526页。）
（二）行政强制实行与行政处罚有什么区别

行政强制实行与行政处罚的一同点在于，都是因当事人不履行法概念务所引起的。但当事人不履行法概念务有两种状况，一种是，此法概念务非履行不可，由此引起行政强制实行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，需要强迫当事人履行；另一种状况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，将来需要履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其将来遵守交通规则，不可能强制实行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制实行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制实行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制实行中的代实行和实行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时需要注意的。实践中，也有以处罚代替强制实行的，即以处罚代替当事人需要履行义务的状况，如有的地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院强制拆除，而是以收取罚款结案，这事实上将起到怂恿违法有哪些用途，是不可取的。


除此之外，行政处罚的类型和行政强制实行的类型非常不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业与行政拘留等方法；行政强制实行则采取代实行、实行罚、强制征收与直接强制等方法。因为行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于实行时，尚需以行政强制实行为后盾。

3、对现在有关行政强制实行概念的辨析

国内行政法学著作中大都有行政强制实行的章节和概念，粗看上去大同小异，细加剖析，可以发现一些理论上存在的问题。现先摘录几条有代表性的概念，再加剖析，或许或有助于大家对行政强制实行的理解。


（1）“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制方法强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制实行，是一种具体的行政行为。又叫做行政实行。”（注：王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1
版， 第125页。）

（2）“强制实行行为指因为被管理者抵制行政机关的合法行为，不履行行政机关提出的合法需要，行政机关采取强制手段消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行为。”（注：姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299页。）

（3）“行政强制，也叫行政强制实行，
是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关实物标的依法推行强制手段，以促进某项义务的履行；或者为了公共利益而对特定的人或物推行强制方法，以限制某项权利的行使。”（注：张焕光等：《行政法入门知识》，山西人民出版社1986年3月版，第155页。）

（4
）“行政强制实行是行政机关在国家行政管理中对不履行法概念务的当事人用强制手段强制当事人履行义务的行政行为。”（注：应松年、朱维究：《行政法总论》，工人出版社1985年12月版，第298
页。）
（5）“行政强制实行，
是国家行政机关对违反行政法律文件规定的义务的当事人采取的行政法上的强制手段，由国家行政机关负责实行。行政强制实行，是一种具体的、针对特定的人而采取的行政手段，又叫做行政实行。”（注：张尚＠①：《行政法课程》，中央广播电视大学出版社1988年7月版，第171页。）

（6 ）“行政强制实行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（注：罗豪才主编：《中国行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）

（7 ）“行政强制实行是指行政管理相对一方当事人不履行其义务时，行政机关以强制方法促进其履行，或达成与履行有同一状况的行政行为，一般简称为行政实行。”（注：张尚＠①主编：《行政法学》，北京大学出版社1991年3月版，第232—233页。）

（8）“行政强制实行，是指公民、
法人或其他组织（行政管理相对人）拒不履行行政法义务，有关国家机关依法采取必要的强制手段，迫使公民、法人或其他组织履行义务或达成与履行义务相同的状况的行政实行行为。”（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年12月版，第52页。）

（9）“行政强制实行，可简称为行政实行或行政强制，
是指相对人负有法概念务，拒不履行，由行政机关依法采取强制手段，迫使其履行义务或者由别人代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（注：王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年3月版，第225页。）


这类概念的一同点都指出行政强制实行以公民、法人或其他组织不履行法概念务为首要条件。行政强制实行的目的在于强迫当事人履行法概念务。这无疑是正确的，但这类概念又存在着很多差异，而这类差异事实上反映了大家对行政强制实行理解的不准确。

（1）将行政强制实行等同于行政强制。 事实上行政强制的定义较行政强制实行为宽。它包含行政强制实行、行政强制手段和行政即时强制等。
（2）将行政强制实行等同于强制手段，
但这两者在通常情况下并不一模一样。行政强制实行是对不履行法概念务的当事人，强迫其履行义务。行政强制手段一般是为了保全证据或制止违法。有时，采取强制手段的目的正是为了保证未来的强制实行。当然，在某些状况下，行政强制手段也会作为行政强制实行的一个前奏阶段出现，从而使两者很难区别。

（3）将行政强制实行与行政实行相等同。如上述所述，
这种看法在早期德奥等国比较时尚，但二战将来这种看法和做法都已被摒弃，由于它有放任行政专横的可能，不利于保护公民的合法权益。新中国成立后，虽然长期来没理论加以明确讲解，但实践的做法是确定的：将行政实行与行政强制实行分开，行政执法机关有权作出行政处置决定，但一般都没强制实行权，只有在法律有明确授权的状况下，该行政机关才具备法律规定范围内的强制实行权，可以在作出处置决定后，根据法定程序进行行政强制实行。


毫无疑问，行政处置决定是具备实行力的，但实行力并不意味着行政机关自己可以强制实行。将行政处置决定权与行政强制实行权离别，将行政处置决定权与行政处罚权离别，这是现代行政法，也是国内行政法制建设进步的必然走向。

（4）将行政强制实行称为行政行为或具体行政行为。
强制实行行为在行政机关依法自行强制实行时，当然可以称为行政行为或具体行政行为，但在申请人民法院强制实行，经法院审察赞同，下令强制实行时，它就是司法强制，不应再称为行政行为或具体行政行为。

（5）一般行政强制实行的概念中， 大都未明确指出行政强制实行的依据应为行政处置决定，不应直接依据法律实行。
4、外国行政强制实行规范介绍
行政强制实行，作为一项法律规范，起始于西方，因为不一样的历史文化背景，西方行政强制实行规范大致形成三种模式，即美国模式、德奥模式和法国模式。
（一）美国模式

美国模式的特征是，行政机关在相对一方不履行行政义务时，原则上不可以自己采取强制实行方法，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促进履行，相对一方假如不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪，处以罚金或拘禁，这就是“藐视法庭程序（Contempt
proceepngs）”，当然，作为诉讼，被告方也同时可以就好政机关的强制实行决定是不是合法进行争论，因而其本身又是一次救济程序。除此之外，它也并可以害相对一方在不服行政处置决定时，依据特别法或行政程序法的规定，向法院请求司法审察。

另外，有下列四种状况，有即时强制必要的，行政机关可以不经由行政上的诉讼程序，或事前的司法承认而自行实行：（1
）对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押；（2）对外国人驱逐出境；（3）对妨害卫生的行为的排除；（4）妨害安全秩序之排除。（注：
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227—228页。）

美国强制实行的理论基础在于，根据美国三权分立的特征，为有效控制行政行为，预防行政权的滥用，这种对公民极易导致损害的行政强制实行权从来是司法权而非行政权，这是理解美国模式的重点所在。

（二）法国模式

为确保行政义务之履行，法国使用由司法机关对义务违反者施加刑罚的方法。依赖义务人对刑罚的恐惧以促进其自动履行。这种刑罚与一般刑罚不同，称为行政刑罚。但刑罚与行政罚只在法律有规定时才适用，假如法律对于某项行政义务的不履行没规定处罚，或者状况紧急，需要即时强制时，行政机关也可用强制力量直接实行行政处置决定所规定的义务，称为依职权实行或强制实行。
但需要符合下列条件：（1）法律有明文规定；（2）状况紧急；（3）法律无明文规定，也无紧急状况，但法律也没规定其他实行办法时，强制实行是最后的实行办法。假如有其他办法就不可以适用强制实行；（4
）当事人表示反抗或有明显的恶意。强制实行的方法，一为代实行。（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社出版，第169页。
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第228页。）
（三）德奥模式
1953年联邦德国颁布行政强制实行法，共4章22条。（注： 见《联邦德国行政强制实行法》（1953年4月27日），朱林译，
《行政法学研究》1996年第4期。）主要内容是：
（1）行政强制实行包含资金给付义务及行为的忍受、 不作为义务的强制。但资金给付义务的强制，适用其他单行法。（2
）行政强制实行原则上应以先有行政机关作出的行政行为（行政处置决定）为首要条件。直接依据法律就采取行政强制实行的做法已被摒弃。但即时强制可无须预先的行政行为。（3）行政强制实行机关，
原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为实行。（4
）实行办法为：代实行、实行罚和直接强制。代实行只能由实行机关委托第三人完成，成本由义务人承担。代实行或实行罚不可以达到目的或很难实行的，实行机关可直接强制。强制办法需要与其目的维持适合比率。决定强制办法时，应尽量考虑当事人和公众遭到最少侵害。（5
）行政强制实行需要以书面办法作出告诫，告诫应附履行期限，明确实行方法。需义务人承担成本的，应在告诫中列出预定成本数额。实行罚应告知确定的金额。告诫需要送达。（6
）义务人在代实行或直接强制过程中反抗时，可对其采取强力，依行政机关请求，警察须提供职务帮助。实行达到目的后，立即停止。（7）实行罚未获缴纳时，
依据实行机关的申请，行政法院在经听证后，可裁定命令代偿强制实行，1日以上，两星期以下。（8）对强制实行的行政行为，应有法律救济。

奥国行政强制实行法公布于1925年，共13条，（注：城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第367—370页。）主要内容有：

（1）行政强制实行由县级及其上级国家行政官署负责实行。（2）行政强制实行的原则：①应以最轻微之办法达到强制实行之目的；②资金给付的强制以不影响被实行人最低限度之生活及可以害法定瞻养义务之履行为限。（3）强制办法有代实行、实行罚、直接强制。
负有忍受、作为或不作为义务又不可以代实行者，可由实行机关科处罚金，或将它人收押，以强制其履行。直接强制须以先有实行处分为首要条件，可不经告诫程序。（4）临时处分（假处分），当事人确有行政义务存在，
或不可以确定时，实行机关为保全义务之履行，得为临时处分。但以义务人有自行处分其财产或串通第三者以其他办法逃避义务之履行，有妨害实行或使实行有困难者为限。（5）行政救济。

（四）日本强制实行规范之进步
日本于1900年师承普鲁士法制，颁布了行政实行法和行政实行法实行令。

第二次世界大战后，日本对此作了总结，觉得罚锾之强制用途较为间接，成效低微；直接强制曾被行政机关滥用，导致对公民基本权利之空前侵害，因而于1948年公布《行政代实行法》，共7条，（注：
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第365页。）据此，行政机关一般只享有代实行的强制实行权。

除代实行法外，日本其他法律中尚有关于实行罚、直接强制与强制征收的规定。（注：南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社出版，第90—91页。）

5、国内行政强制实行的基本规范

国内行政强制实行的基本规范是：以申请人民法院强制实行为原则，以行政机关强制实行为例外。（注：对此作出明确规定的法律是《行政诉讼法》，该法第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法按期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制实行，或者依法强制实行”。在行政机关强制实行前有“依法”两字，说明行政机关的强制实行权只有法律特别授与时才具备。）

（一）以申请人民法院强制实行为原则

行政强制实行权原则上是法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处置决定中规定的义务时，如法律没授与其强制实行的权力，就都需申请人民法院强制实行。申请人民法院强制实行，不是向人民法院提起诉讼，这与海外不同。申请不是诉讼，无需经过诉讼程序。申请比诉讼效率较高，这是适应行政管理需要的。但申请更不是可有可无的程序，申请如经法院批准、赞同，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制实行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请将来，法院需要认真进行审察，不只要作形式审察，还要作实质性审察。对行政机关的申请，经审察合法，将由法院推行司法强制；经审察不合法，退回行政机关，不予实行。

申请人民法院强制实行是不是需要有法律法规的规定？不然人民法院将不予受理？

在行政诉讼法推行以前，行政机关如要申请人民法院强制实行，需要有法律法规的规定。规章无权作此规定。拟定行政诉讼法时曾考虑到这一原因，如仍坚持需要有法律法规的规定，则很多依据规章作出的具体行政行为，将失去强制实行的后盾而变成一句空话。在当前情况下，这将给行政管理带来很难估计的后果。因此，《行政诉讼法》第66条特别规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法按期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制实行，或者依法强制实行。”据此，凡属行政机关所作具体行政行为，公民、法人或其他组织既不履行义务又不起诉的，行政机关就能申请人民法院强制实行，无须以法律、法规规定为限。至于能否实行，还需人民法院审察。这是国内基本法律中首次作出的关于行政强制实行的一般性规定。在行政诉讼法推行将来，应该已经没有申请实行需要有法律法规规定的限制。


行政机关向人民法院提出申请强制实行后，人民法院应在多长期限内给予回话？人民法院如不认可强制实行，行政机关能否再向上一级法院申诉？上级法院应在多长时期内回话？实行成本应怎么样计算等问题，因为到今天没统一规定，以至常常发生矛盾，需要作出规定。

（二）以行政机关自行强制实行为例外

例外的依据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制实行权，不可以超越。没法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制实行权。

从国内已有法律规定的状况看，法律授权行政机关享有强制实行权的，大致有下列几种情形：
（1）是各部门专业范围内的强制实行，一般由法律规定，
专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚条例》）、强制履行（《兵役法》）等。是财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收方法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚实行细节》）、强制许可（《专利法》）等。（2
）是各行政机关常见需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制实行，法律只授与少数几个行政机关，如税务（《税收征管条例》）、海关、审计等。（3）一项特别的财产权，
即拆迁房子、退回土地等，因为这是涉及公民的“命根子”，需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制实行。但，《城市房子拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既能够由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房子拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。（注：《国务院公报》1991年第568页。）

《行政处罚法》第51条第2款规定：“依据法律规定，将查封、
扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都需要由法律规定。法规规定无效。也就是说，根据《行政处罚法》规定，强制拍卖或强制划拨的设定权是法律，其他规范，如法规等无权设定。这是一项一般性规定，不只对不缴纳罚款的适用，其精神也同样适用于其他状况。


需要强调的是，法律明确规定行政机关拥有什么种强制实行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他类型的行政强制实行权。

6、国内行政强制实行的形成和特征

与英美和德奥比较而言，国内行政强制实行具备我们的特征，英美法系将强制实行作为司法权的一部分，全部权力归司法机关。这种作法有益于预防行政专横，保护公民的合法权益，但不利于提升行政效率。德奥模式将强制实行权交给行政机关，在早期时，把行政机关的行政命令权和强制实行权合一，无须法律特别规定；近代则将两者分开，行政命令权不再包含行政强制实行权。行政机关享有些行政强制实行权，需要由法律规定。这种作法有益于提升行政效率，但在预防行政专横、预防损害人民合法权益方面，似嫌不足。国内行政强制实行规范是在总结各国行政强制实行规范历史经验的基础上，依据国内实质状况形成的。


1.以申请人民法院的强制实行为原则，表明强制实行权原则上是法院。第一，多一道法院的审察，或有利于降低错误，有益于保护公民合法权益；第二，用“申请”而不需要“诉讼”，或有利于提升行政效率。


2.以行政机关自行强制实行为例外。第一，所谓例外就是法律规定的例外，法律规定某一事情可由某一行政机关强制实行时，该行政机关才有某一事情的强制实行权。第二，从已有立法的状况看，只有那些是专业性、技术性较强的强制实行事情，法律才授与行政机关。对带有常见性的强制实行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。

可见，国内已经形成的强制实行规范，借鉴和吸取了各国经验中的有益成分，这是合适中国国情的。

从国内已经形成的强制实行规范，可以十分明显地看出，行政强制实行是国家机关对不履行行政义务者所采取的强制方法。行政强制实行的“行政”二字，并不意味着强制实行权是行政机关，而是达成行政权的方法。行政机关有权作出初步行政决定，但无权自行强制实行，除非法律有特别授权。行政强制实行权与行政决定权是离别的，决不可以把行政强制实行权看成是行政权的自然组成部分。这表明国内在行政强制实行权的设定上，考虑到这一权力的行使，将直接关系公民的权益，因而采取十分小心的态度。同时，应该说，这也是国内社会主义民主进步的要紧标志。认识这一点至关要紧，由于到今天仍有不少人误以为既然有权作出行政决定，就有权强制实行；有的法院的同志则觉得行政强制实行是行政机关的事，与法院无关，法院至多只不过履行一下审察的手续。由此在实践中产生各种问题。

但，因为国内对行政强制实行尚未统一立法，因而上述所谓国内的强制实行规范，只不过粗线条的概括，实践中还存在一些问题。
1.什么状况的强制实行权可授与行政机关，标准不清楚。

行政强制实行权原则上归法院行使，但在某些状况下，由法律授权行政机关行使，标准是什么？并没办法律明确规定。有人对此作了总结，觉得划分法院与行政机关实行权力的规范有下述几种看法：（1
）以实行标的为划分标准；（2）以法律后果紧急程度划分；（3）以案件影响大小为标准。凡在该区域影响大的，由法院实行，普通的由行政机关实行；（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第378—379
页。）（4）以对相对人权益影响的大小为标准；（5
）以案件实行的困难程度为标准。（注：马生安：《论国内行政强制实行的模式选择及其程序设定》，《行政法学研究》1997年第3
期第21页。）本文作者在前面论述行政强制实行时，事实上也作了划分，从形式看，凡法律授权行政机关的，由行政机关实行，法律没授权的，全部由法院实行。法律授权的规范是：专业性、技术性较强，法院实行比较困难，行政机关实行较为便捷的，由法律授权行政机关实行。一般性、常见性的行政强制实行和法律后果紧急的，由法院强制实行。但所有这类，都是学者们的概括，常常只不过从一个侧面反映出问题的实质。

2.法律并未授权行政机关可以自行强制实行，但行政机关却自己强制实行了，应负什么法律责任。

这有两种状况。一种是，无实行权的行政机关自行强制实行，且强制实行本身就是违法的。这样的情况处置比较简单，依法撤销。导致损害的，依法赔偿。另一种是，无实行权的行政机关自行强制实行，但强制实行内容是合法的。比如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行强制拆除。但该拆除决定本身是合法的。在这样的情况下，如公民向法院提起诉讼，怎么样处置？此类状况屡有发生，在中国当前情况下，恐怕除去建议有关部门给直接责任职员和直接主管负责职员以行政处分外，似别无良策。


3.在具体操作上，也还有一些困难，比如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是不是也申请人民法院强制实行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，如何解决；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再强制拆除？等等，实践中此类问题不少，都很难处置。

7、行政强制实行的类型
可依不同标准对行政强制实行作不一样的分类。
第一，依执法人能否请人代替法概念务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
1.间接强制
通过间接方法强制法概念务人履行义务。又可分为代实行和实行罚。
（1）代实行，又称代履行。义务人不履行法概念务，
而该义务又可由别人代为时，有实行权的机关可请人代替法概念务人履行义务，再由法概念务人负担成本，称为代实行。比如，拆除违章建筑，人民法院可请人代为拆除，再由不履行拆除义务的法概念务人负担成本。

代实行是一种比较缓和的实行方法，因而有非常大的实用价值，但仅限于可以代实行的作为义务，因而在范围上又遭到肯定限制。

代实行是由实行机关自行代实行还是请第三者代实行，理论上有争论，实践做法也不同。日本规定，由行政机关自为；奥地利规定由行政机关自为，也可请第三者代为；德国则规定只能由第三者代为。笔者觉得，对代实行的主体似不适合作统一规定，可由单行法依据不同行政范围的特征单独规定。


代实行的成本是事先征收还是事后征收，各国的规定不一，事先征收，会给义务人导致心理重压，促其履行义务，这就起了像实行罚有哪些用途；事后征收，便于结算，防止因事先预收而多退少补。国内对此无统一规定。

代实行的程序一般为告诫、代实行和收取成本三个阶段。
（2）实行罚。义务人不履行法概念务，
而该义务又不可以由别人代为履行，有实行权的机关可通过使不履行义务的法概念务人承担新的持续持续的给付义务，促进其履行义务，称为实行罚。比如，对到期不纳税款者，天天处以税款的千分之二的滞纳金的实行罚，以促其缴纳税款。


实行罚除使义务人负担新的资金给付义务外，是不是还可以科以其他义务？各国似未见有此类规定。故有的国家和区域，将实行罚称为“怠金”、“强制金”等，但国内《治安管理处罚条例》第36条规定：“拒绝交纳罚款的，可以处15日以下拘留，罚款仍应实行。”依据这一规定，拘留是为了达到促进当事人交纳罚款的目的。科以新的人身自由罚成为罚款的实行罚，这是一种非常特殊的规定，据笔者所见，只有将罚款易处人身自由罚的，即不交罚款，就处以相当的人身自由罚，但罚款将被抵销。而《治安管理处罚条例》的规定是处以人身罚后并不包含原缴纳罚款的义务。可见这不是易处。

实行罚的程序，大致与代实行一样，需要事先告诫，并附有期限，在义务人履行义务后，实行罚应立即停止。

实行罚不是行政处罚。实行罚具备罚的外形与功能，两者都是使违法人承担新的义务；在实行罚不可以迫使义务人履行义务时，最后仍需与行政处罚一样，采取直接强制实行方法。但它与行政处罚显然不同：①性质不同。行政处罚和实行罚虽然都是针对不履行法概念务的当事人，但行政处罚本质上是制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；实行罚是强制性法律责任，是以设定新的义务的方法来促进当事人履行法概念务。②目的不同。行政处罚的目的在于制裁，通过制裁使当事人将来不再违法，着眼点在于过去的违法行为；实行罚的目的在于促进义务人履行义务或达成与履行义务相同的状况，其着眼点在于以后义务内容的达成。③原则不同。制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则，一次违法行为惩罚一次；强制性法律责任最后目的在于义务的履行，因而实行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。

2.直接强制

在适用间接强制没达到目的，或没办法使用代实行、实行罚等间接强制方法，或因状况紧急，来不及运用间接强制的方法，有实行权的机关也可依法对法概念务人推行直接强制，迫使其履行义务或达成与履行义务相同的状况。


直接强制是迫使法概念务人履行义务或达成与履行义务相同的状况之效果最好的办法，也是行政行为中最严厉的方法。它既利于直接、有效地达成行政目的，又易于导致对公民合法权益的损害或冲击，因此，采取直接强制实行需要十分慎重，对推行直接强制的条件作必要的、严格的规定：①行政机关推行直接强制实行的权力需要由法律明确授权。但凡法律没明确授权的，就需要申请人民法院强制实行。②采取直接强制实行方法，需要是在穷尽其他间接强制实行方法之后。③需要对直接强制实行的条件和程序作严格、明确的规定。国内单行法中规定了很多直接强制实行的手段，但大都没关于条件和程序的规定，这一情况亟待改进。④直接强制实行中需要严格贯彻适度原则（海外又称比率原则），以达成义务人应承担的义务为限，不可以扩大，不可以给义务人的人身和财产导致超越其应承担义务的范围。

直接强制实行大致可按其内容分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。

第二，依行政强制实行的办法可分为：1.强制传唤。如《治安管理处罚条例》第34条的规定。2.强制拘留。如《治安管理处罚条例》第35条的规定。3.强制履行。如《兵役法》第61条的规定。4.遣送出境。如《外国人入境出境管理法》第27条的规定。5.强制遣回原地。《集会游行示威法》第33条的规定。6.强制隔离治疗。《传染病防治法》第24条规定。7.强制许可。《专利法》第52条规定。8.强制扣缴。《税收征收管理方法》第26条规定。9.强制退还。《土地管理法》第43条、第52条规定。10.强制拆除。《城市规划法》第40条、第42条规定。11.变价抵缴。《海关法》第37条规定。12.强制拍卖。
《税收征收管理法》第26条规定。13.滞纳金。《税收征收管理法》第20条规定。14.扣除薪资，或扣押财物作抵。《治安管理处罚条例》第38条规定。15.强制铲除。《治安管理处罚条例》第31条规定。


第三，依据行政强制实行内容的性质，可分为：1.实行性强制实行，如罚没款项的强制划拨；2.制裁性强制实行，如公安机关对凶器的收缴；3.检查性强制实行，如计量管理机关对计量商品的控制检查；4.预防性强制实行，如卫生主管部门对传染病时尚的强制预防；5.制止性强制实行，如交通管理部门对违反交通规则的汽车或行人的强制制止；6.保护性强制实行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制实行，如有关机关对卖淫妇女和嫖客的收留审察；8.保全性强制实行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第373页。
其中有的似并不是强制实行。）
8、行政强制实行的程序

因为国内强制实行是以申请人民法院强制实行为原则，以行政机关自行强制实行为例外，故实行主体在多数状况下是人民法院，在有法律特别规定的状况下，实行主体是行政机关，两者在实行程序方面并不一模一样。

（一）人民法院的强制实行程序

人民法院的行政强制实行，事实上有两种实行程序。一种是经过行政诉讼程序的审理与裁判，是对法院裁判文书的实行程序；另一种是只经过行政程序，并由行政机关申请法院强制的实行程序。这两者状况并不完全一样。主要不同在于：对行政机关申请的强制实行，尚需经过法院的审察。经审察赞同实行的，其后的程序就大致相似。实行程序大致包含下述问题：①管辖。②申请实行期限。③审察。④帮助实行。⑤实行推行。⑥实行阻却。包含实行暂停和实行终结。⑦实行弥补。实行弥补有实行回转与再实行。

（二）行政机关的强制实行程序

法律在规定由行政机关自行强制实行时，一般只规定实行的内容，没规定实行程序；现在也无统一的有关行政机关的强制实行程序的规定，因此，行政机关的强制实行程序，尚属各主管行政机关“自由裁量”的范围。


从实践看，行政机关的强制实行程序应有一般程序与特殊程序之分。一般程序为各行政机关在推行强制实行时，常见都适用的必经程序；可由行政强制实行法作出规定；特殊程序则考虑到不一样的实行内容有不一样的需要，应作出一些例外规定。特殊程序可由授与行政机关强制实行权的各单行法作出单独规定，下文所述，主如果指行政机关强制实行的一般程序。大致需经下列几个步骤：①行政强制实行决定。依据事实与法律，作出行政强制实行决定，是推行行政强制实行的第一步。a.调查。b.作出决定。②告诫。③筹备实行。④推行强制实行。

9、行政强制手段与即时强制
（一）行政强制手段

长期来，行政法学著作中一直没独立的行政强制手段的定义，在不少状况下，与行政强制实行合在一块，有时则与即时强制相混。海外似到今天也无行政强制手段一词。1988年国内行政诉讼法在收案范围内单列一条，称为“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制手段不服的”，可以提起行政诉讼。从是不是可诉的角度来考虑，在行政行为阶段，将行政强制分为行政强制实行与行政强制手段，无疑是完全必要的，从理论上说，这或有助于大家对行政强制认识的进一步深入。

1.行政强制手段的定义

行政机关为了预防、制止或控制风险社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其维持肯定状况的方法。行政强制手段的特征是：

（1）采取行政强制手段的目的在于预防、
制止或控制风险社会的行为产生。一般说，采取行政强制手段是什么原因，有时是为了预防风险社会行为产生，有时是为了制止风险社会行为的继续，或者两者兼而有之。因此，行政强制手段带有明显的预防性、制止性。

（2）行政强制手段的内容大致包含人身和财物两大类。
（3）行政强制手段与行政处置决定紧密相连，
常常是行政机关作出行政处置决定的前奏和筹备；行政机关作出行政处置决定，第一要进行调查研究，为此就需要采取行政强制手段，使被调查的人与财产维持于肯定状况，调查才得以顺利进行。行政强制手段与行政强制实行也紧密相连，常常是实行机关作出行政强制实行的筹备和前奏。实行机关在作出财产方面的行政强制实行前，需要预防被实行人逃匿财产，这就需要对被实行的财产采取保全手段，行政强制手段不只具备预防性和制止性，而且还具备临时性。

（4）行政机关是不是有权采取行政强制手段，需要有法律的授权，并严格根据法律的规定办事。
2.行政强制手段与行政强制实行及即时强制的关系
（1）行政强制手段与行政强制实行都是行政强制， 带有强制性，这是它们的一同点，区别在于：

①首要条件不同。行政强制实行的首要条件是法概念务人不履行义务，但行政强制手段并未必以当事人具备某些法概念务为首要条件，而是以可能产生风险社会的行为为首要条件。

②目的不同。行政强制实行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状况；行政强制手段的目的在于预防、制止风险社会行为或事件的发生或蔓延，使人和物维持肯定状况。

③起因不同。引起行政强制实行是什么原因只能是义务人的行为，作为或不作为的行为；引起行政强制手段是什么原因，既可能是行为，也会是某种状况或事件。
④行政机关的行政强制手段权需要有单行法律的特别授权。

例外状况是：依据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在调查采集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或将来很难获得的状况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内准时作出处置决定。这就是说，通过《行政处罚法》的授权，一般有行政处罚权的行政机关都获得了抽样取证和登记保存两项行政强制手段的权力。

（2）行政强制手段与即时强制都是强制实行，带有强制性， 区别在于：

①行政强制手段虽常带有紧迫性，但采取行政强制手段却需要经过法定程序，不少都有批准程序，并需要作出书面的行政强制手段决定。但即时强制通常都是在状况紧急时，只须符合法律规定的条件，即可采取即时强制方法，如对酒醉者的拘束，救火时拆除毗邻房子。即时强制大都是在紧急状况下采取的手段，因而没事先程序，无须也不可能作出即时强制决定。


②行政强制手段针对的常常是有违法的嫌疑，即时强制则主要因为状况紧急，或许会出现风险本人或别人的状况，如因为地震、水灾、疫情等灾害的发生，有关部门可以采取即时强制方法，救灾防病，降低损失。


③行政强制手段常与行政强制实行紧密联系，在需要采取行政强制实行状况时，常先采取行政强制手段。但即时强制因无再实行可言，故与行政强制实行没联系。
3.行政强制手段的类型
依手段的标的，可分为：
（1）对人身的强制手段，如扣留。《海关法》第46 条规定：“对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间低于24小时。”
（2）对财物的强制手段。如“登记保存”，
《行政处罚法》第37条。“扣押”，《海关法》第4条：对“违反本法或者其他有关法律、法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的，可以扣押。”

“冻结”，或称“中止支付”，如《税收征收管理法》第26条规定：“经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以……（一）书面公告纳税人开户银行或者其他金融机构中止支付纳税人的金额等于应纳税款的存款。”

4.行政强制手段的程序

行政强制手段的程序，大致与作出行政处置决定的程序相似，一般程序也为立案、调查、决定，但作出行政强制手段决定常常状况比较紧急。为了预防或制止风险社会行为的产生，可能在调查前或调查中，就需作出行政强制手段决定。也会在调查后，为预防逃匿财产，先作出强制手段决定，再作出行政处置决定。在作出行政强制手段决定时常常内部需要经过首长的批准程序。

5.行政强制手段的弥补

行政强制手段具备可诉性，这与行政强制实行不同。行政强制实行是在行政机关作出行政处置决定后，当事人既不履行又不起诉的状况下才可能采取。行政强制实行所实行的是行政处置决定，既然当事人对行政处置决定没起诉，就不可能再对实行该决定起诉。除非是实行机关在实行过程中有错误，才可能是提起新的诉讼。行政强制手段不同。大多数行政强制手段都是在行政处置决定前采取的，作为独立的具体行政行为，当事人不服，可以提起行政诉讼。

（二）即时强制
1.即时强制的定义
即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，与其他严重干扰国家、社会、集体或者公民利益的紧急状况下，根据法定职权直接采取的强制手段。
第一，采取即时强制的目的在于预防、制止或控制风险社会状况的发生，这一点与行政强制手段接近。
第二，即时强制通常都是在紧急状况下采取，因此，即时强制大多没即时强制的决定，而是直接见诸于行动。
第三，即时强制的内容包含人身、财产和行为三大类。
第四，即时强制需要有法律的授权。
2.即时强制的类型
依即时强制的标的，可将它分为三种：
（1）对人身的即时强制，如对酒醉者的约束；
对传染病病人的隔离。（注：《传染病防治法》规定，传染病病人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离治疗的，可以由公安部门帮助治疗单位采取强制隔离治疗手段。）

（2）对财物的即时强制，如对非法枪支、刀具的扣留； 运输途中对易燃、易爆品的强行保留等。
（3）对行为的即时强制，如《铁路法》第52
条规定：对聚众拦截列车或者聚众冲击铁路列车调度机构，不听制止的，公安职员现场负责人有权命令解散；拒不解散的，公安职员现场负责人有权根据国家有关规定，决定采取必要方法，强制驱散，并对拒不服从的职员强制带离现场或者予以拘留。

3.即时强制的程序

即时强制多数是在状况紧急的状况下采取的，因而非常难遵循普通的程序，但为了尽可能保证即时强制的合法性，保护公共利益和公民权益，在可能状况下，应实行事先报批。有的法律对报批程序作了明确规定，如《水污染防治法》第17条规定：“在生活饮用水源遭到紧急污染，威胁供水安全等紧急状况下，环境保护部门应当报请同级人民政府批准，采取强制性应对手段，包含责令有关企业事业单位降低或者停止排放污染物。”

因为状况紧急来不及事先报批时，也可在即时强制后补办手续；或在紧急状况消除后恢复原状；因为即时强制使公民合法权益遭到损害的，应予补偿。

字库未存字注解：
＠①原字为族下加鸟