全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授应松年











党的十五大提出的依法治国的基本策略，已由第九届全国人大第二次会议写入宪法：“中国实行依法治国，打造社会主义法治国家。”依法行政是依法治国非常重要的组成部分，“在非常大程度上对依法治国基本策略的实行具备决定性意义。”





宪法规定，中国的所有权力是人民，人民行使国家权力的机关是人大和地方各级人民代表大会。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规定，行政机关是权力机关的实行机关。权力机关的意志主如果通过拟定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机关。依法行政，是对行政机关提出的需要，需要行政机关行使行政权力，需要有法律授权，权力源自人民，源自法律，并依据法律。严格根据法律规定办事，法律是行政机关据以活动的依据，也是大家对这种活动进行评判和监督的规范。改革开放以来，国内加大了行政法制建设，从大体上看，是根据依法治国、依法行政的需要展开的。依法行政，第一要为行政执法提供健全的行政法律规范，授权明确，规范民主、公正，便于操作，符合市场经济需要。第二是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。





行政机关行使行政权力，实行法律，主要有两种方法，一是拟定规范，又称抽象行政行为，即国务院依据宪法、法律，拟定行政法规，国务院部委依据法律、行政法规，拟定规章，地方政府还要依据法律、行政法规和地方性法规，拟定规章。二是依法作出具体行政行为。这两者都要根据党的十五大的需要：“所有政府机关需要依法行政，切实保障公民权利。”?





规定行政法律规范的，统称为行政法。从性质上说，行政法是关于行政权的法，是关于行政权的授与、行政权的行使和运作与对行政权的授与、运作和行使进行监督的法律规范的总和。





这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由海量法律规范组成的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：?





第一部分，关于行政权的授与和组织行政机关的法律。大致由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。?





第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数目最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。?





行政权的运作大致有两种状况，一种状况是按行政管理事情划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事情有多少类型，这部分法律就可分为多少类型。其中有的部门还可自成体系，诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数海量，范围极广，一般称为部门行政法。另一种状况是与各级政府和每个部门都有关的法律和规则，各级政府和每个部门都需要遵循。如行政立法的规则；关于行政执法的法律，包含行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主如果和各级政府每个部门都有关的全国统一的一些行政法律规范。?





第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。?





以上三个部分，就是行政法的范围。?





下面依据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三个方面的法律规范。





（一）关于行政组织法





行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。根据宪法，国内行政机关是权力机关的实行机关。因此，行政机关行使的行政权力是权力机关通过法律授与的。行政机关自己不可以给自己授与权力，需要由法律授与。正因此，行政机关需要遵循职权法定原则。行政机关不可以行使法律没授与的权限。这部分内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来。?





权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方法；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这类都由行政组织法加以规范，以防止主观随便性。这就是党的十五大报告所提出的行政机构的组织、职能和编制需要法定化的需要，是依法行政的要紧的不可或缺的组成部分。?





国内现在已经有两部要紧的行政组织法，即国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了要紧用途。但多年来的实践也证明，长期以来，国内行政机关职权不清、相互交叉冲突的状况比较突出，有的部门甚至行使了一些自己不可以或不该行使的权力；政府职能转变不可以适应市场经济的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题一直很难解决，等等。说明已有些行政组织法没完全起到应有些规范和控制用途，以至不能不多次求助于发动大规模的机构改革来解决。此次机构改革将来，成就是不是能巩固并继续得到进步，是公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的方法是党的十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此，加速拟定、修改和健全行政组织法应该是目前立法的要紧课题之一，这也是世界各国的实践所证明了的。第一是要健全已有些行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，特别是组织、编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺少可操作性，可以考虑仿照建国初期的方法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡与派出机关等各级组织法。现在在实践中问题最多的是各部门的组织简则。
50年代中期曾拟定过十几个部、委、局的组织简则，此后即付阙如。
80年代后用三定策略代替组织法，作为过渡，也是一种方法，但不可以代替组织简则，要通过拟定各部门组织简则的方法来解决职权交叉冲突和机构设置的随便性等问题。?





依据国内在编制方面长期存在的问题，能否考虑单独拟定行政机关编制法，主要规范两项内容：?





一是行政机关职员的总定员。以改革后的编制为基础，每年由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是总数逐年降低或持平，不可以增加，由全国人大控制总数。至于行政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中央与地方，或地方再分省定数，但总数不可以超越上一年。同时，是国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会有进步，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不可以增编。





不然，只控制公务员总数就会失去意义。?





二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，关于编制的提出、审察、论证和批准的程序。重点是论证程序。





通过程序控制编制，并规定随便扩大编制的法律责任。?从广义上说，公务员也是行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是通过法律进行的。
1993年国务院已拟定了国家公务员暂行条例。





国内公务员规范已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫切需要进一步健全公务员规范。将国家公务员暂行条例上升为公务员法的条件应该说已经成熟。?





（二）关于行政行为法





行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的一同性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大多数。?





1、行政立法行为是指国务院拟定行政法规、国务院各部各委员会拟定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务院批准的较大市政府拟定地方规章的行为。规章是不是可称为法，尚有争论。除此之外，有规章拟定权以外的政府和部门，还要拟定不少行政规范，统称为其他规范性文件。?





从国内实质状况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限有什么区别和关系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，也即对行政立法的监督。?





现在大家正在拟定立法法，上述行政立法中的三个主要问题，都是立法法中需要解决的。?





第一，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本非常重要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称法律优位原则，是指其他国家机关拟定的所有规范，都需要与全国人大拟定的法律维持一致，不能抵触。这在国内宪法和有关组织法中有明确规定：国务院依据宪法、法律拟定行政法规，国务院各部、委依据法律、行政法规拟定规章，地方政府依据法律、行政法规和地方性法规拟定规章。宪法规定的“依据”原则，至少应该是需要行政机关拟定的规范，需要与法律维持一致，不能抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的状况下，行政法规可以再作具体化的规定，但需要在法律规定的违法行为、处罚类型和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范维持一致。这是依法行政非常重要的原则之一。法律保留原则，也就是立法法中所规定的“国家专用立法权”。即有的事情的立法权只是法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为要紧的应该是关于公民基本权利，包含人身权，财产权，言论、集会、结社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利的保障。假如要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，只能由法律进行，即该项立法权只能是法律。但在肯定条件下，法律可以将它中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收据例草案试行的决定》，又如行政处罚法规定，在法律没设定行政处罚的状况下，将除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这是相对保留的状况。授与多少，其他法律规范就能设定多少。没授与的，就不可以设定。比如不可以将处罚、收费的设定权授与其他规范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制实行权等则只能由法律设定，不可以授权其他国家机关。这是绝对保留的状况。这是依法行政又一最基本的原则。?





第二，关于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充分体现民意的要紧保障，为此，需要健全行政立法程序，其中的重点在于设置听证程序。所有与公民权利、利益有关的立法，都需要听取利害关系人的建议和专家的论证建议。立法要听取和尊重人民群众的建议，这是社会主义民主非常重要的表现形式之一。





第三，关于行政立法的监督。广义的监督包含法律讲解、纠正行政立法与法律不同，与解决行政立法尤其是规章之间的冲突等问题。现在，行政立法与上位阶法律规范不同，与规章之间的冲突，都比较紧急。立法讲解跟不上实质需要，这就需要有监督和解决冲突的原则和机构。宪法对立法监督机构是有规定的，但实践中难于启动。譬如，全国人大常委会的监督就难于启动。这里有两个问题需要认真研究：一是是不是需要设立专门的讲解法律和解决冲突的机构，二是怎么样启动监督的程序问题。?





2、行政执法行为，又称具体行政行为，涉及的范围更广，法律规范也更多。但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两大类。权利性行政行为，包含赋予公民为某种行为的权利，如许可；或为某种行为的资格，如律师资格；也会是在公民违法的状况下依法剥夺其某种权利，如吊销执照。义务性行政行为主如果依法使公民承担某项义务，如纳税；或依法免除某种义务，如免税。据此，下面介绍几种在市场经济条件下最常适用的法律规范。?





（1）行政许可规范。?





行政许可是行政机关依据公民、法人和其他组织的申请，以书面证照和其他方法允许其从事某种行为，确认某种权利，授与某种资格和能力的行为。?





许可是一项极为要紧的法律规范，是国家为维护经济秩序和社会秩序，保护资源和生态环境，促进经济进步，保障公民权利等而设立的具备多方面功能的规范，为世界各国所常见看重和广泛运用。?





许可的本意是禁止的解除。对普通人都限制或禁止，但对符合条件者解除限制或禁止。如对普通人都禁止开车，但对获得驾驶执照者却允许开车，就是一种许可。开车需经许可，其缘由在于，开车可以大大提升行动效率，因而给汽车驾驶者带来利益；但开车有潜在的危险性。许可的目的就是控制其危险性。?





许可因其控制程度的不同而有特别许可，如佩枪许可；一般许可，如采矿许可；与符合公开、法定条件即可登记的许可等，还有各种专业资格的设立和获得规范等等。近年来还打造了一大量与许可相联系的各种年检等检查规范，国内已在广泛的范围里打造了很多许可规范。几乎所有些法律、法规、规章都无不规定各种批准和审批规范。不少许可规范在实践中发挥了要紧有哪些用途，但因为国内没一部统一的行政许可法，因而每个范围许可规范的打造看上去无序，甚至出现某些混乱。一些并无需许可的事情，纷纷被规定需要经某些行政机关“批准”。其中特别值得注意的是许可与收费的联系，一项许可、批准、年检，就要收费若干，成为某些行政机关创收的方法之一。或许这正是出现乱设许可的重点缘由。另一个要紧问题是许可的设定与程序。一方面，许可没设定权的限制，一些无设定权的政府或政府的各部门、部门内的各机构都纷纷自设许可规范，百姓办事有盖不完的章，走不完的程序，以致背离了效率与便民的原则，并且潜伏着很多引发腐败的危机。其次，诸如许可的听证规范、不能单方面接触的规范、时限规范、效力规范、许可标准和条件的公布规范等等，都尚未打造，因此，拟定统一的行政许可法，完善和健全国内的许可规范，是十分必要的。拟定行政许可法已经列入九届全国人大常委会立法规划，期望这一至关要紧的法律能早日颁布。?





（2）行政处罚规范。?





行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织依法予以制裁的规范。它在国家行政管理中占有非常重要的地位，是国家三大法律责任，即行政、刑事、民事法律责任中的行政法律责任。全国人大已于1996年通过了行政处罚法，它所打造的主要原则和规范是：?





第一，行政处罚法确立了几项具备常见意义的要紧行政法原则。
1.处罚法定原则。行政机关推行行政处罚，需要有明确的法律依据。法无明文规定不能处罚，它与刑法规定的罪刑法定原则一块，为建设社会主义法治国家作出了基础性的贡献。公民只有在推行为法律所明文禁止，并规定要给予惩罚的违法行为的状况下，才大概遭到惩罚。
2.处罚适合原则。行政处罚应与公民违法的事实、情节和社会风险相适应，不可以过重过轻。这也就是在处罚范围里的公正原则，这一原则在行政机关作出不利于公民的决定时，应该常见适用。
3.听取建议原则。行政处罚法规定，在作出处罚决定前，需要听取他们的陈述和申辩，不然，行政处罚无效。其后，在行政处罚的程序中又规定了听证程序，即当作出紧急的处罚决定时，当事人可以需要听证的规范。所有这类都说明国内正在逐步健全一项要紧的法律原则：在行政机关作出影响公民权利的决定时，需要充分听取他们的建议，不可以不听。这是国内社会主义民主的固有含义。听证规范把这一民主原则法律化、规范化了。?





第二，行政处罚的设定。设定或称创设，是指对何种行为可以给予处罚，与给予何种处罚的法律确认。行政处罚法首次将处罚的设定权与规定权分开。规定是指已有上位阶法律规范规定了行政处罚的状况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定的行为、类型、幅度以内作具体化规定。行政处罚是对公民、法人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁手段，而人身权、财产权又是公民很多基本权利中最为要紧的权利，因此，行政处罚的设定权只能是法律。但因为实质状况的需要，不可能由法律包揽所有行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定权授与其他国家机关。依据行政处罚法的规定，授与行政法规的设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种的处罚；授与地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外，吊销企业营业执照的处罚也不能设定；授与规章的设定权就更小，只有警告和罚款两项。其他规范性文件一律不能设定行政处罚。这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及公民基本权利的立法有常见借鉴意义。?





第三，行政处罚的程序。行政处罚法关于处罚程序的规定，是国内法律初次对具体行政行为的行政程序作出最为健全的规定。行政处罚程序分为两大多数，即作出处罚决定的程序和实行程序两大多数。?





（1）行政处罚的决定程序又分为浅易程序和一般程序。浅易程序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序。行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全方位的规定。这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都起了非常不错有哪些用途。其中关于听证程序的规定，是国内法律首次打造的规范。此后，听证规范又为价格法所吸收。立法法草案中关于立法程序的规定，也引进了听证规范，相信以后会有更多的法律规定听证规范。应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，是正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭审简单。在实践中用得更多的是非正式听证，虽也有听证官主持和听取建议，但程序较正式听证更为方便。?





（2）行政处罚的实行程序有两点特别引人注意，一是打造了行政处罚的裁执离别规范，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机关离别；二是打造行政处罚的收入支出两条线规范，即罚没所得需要全部上缴财政，与处罚单位的财政要完全脱钩。行政处罚法还对不实行裁执离别规范和收入支出两条线的机关和个人，规定了严厉的法律责任。国家权力的行使不可以以盈利为目的。这是世界各国政府都严格遵守的一条原则，不然，势必增加好友民负担和致使行政机关的腐败。?行政处罚法打造的这两项规范，也应该是其他行政行为法律中需要确立的规范。?





（3）行政收费规范。





广义上说，行政收费是行政征收的一部分。行政征收是指行政机关依据法律法规的规定，以强制方法免费获得相对人财产所有权的行为。行政征收包含税收和行政收费两部分。因为税收已是一项比较严格的法律规范，而乱收费问题尚未解决，因而大家把更多的注意力放在收费规范方面。行政征收具备强制性、免费性的特征。因为征收涉及公民的财产权，因而还应具备先定性和固定性，即应按法律规定预先确定的规范收取。行政收费与税收有什么区别在于，税收是一般征收，用于国家的一般支出；收费则是因为特别支出的需要，因而要特别征收。





比如，证照的收费。证照是发给某些人的，就不可以用税收来支付制作证照的本钱，而要由获得证照者支付本钱费。排污企业的排污行为将导致国家的特别支出，因而有必要用收取排污费这种特别征收来增加排污企业的负担。国内的行政收费广泛存在于每个范围，名目繁多。有的是依法、必要的收费，有的则是乱收费。解决乱收费的重点在于把收费纳入法制轨道。第一，收费涉及公民的财产权，因此，应该和税收一样，其设定权是法律，经法律授权，法规、规章才能获得设定权。和行政处罚遵循的原则一样，规章以下的规范性文件一律不能设定收费；第二，需要按特别支出由特别收入予以满足的原则，划清收费与税收的界线，清查国内的收费项目，应该费改税的，加快改变进程；第三，收费需要由法定的有收费权的行政机关收取；第四，收费需要遵循严格的法定程序。公民、法人或其他组织对收费决定不服的，有权获得司法救济，要畅通申请复议和提起诉讼的途径。党和政府正在花大力气整顿收费工作，根本的渠道还是要依赖法治。?





（4）行政强制规范。





行政强制包含三项规范：一是行政强制实行。在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政决定中所科设的义务时，有关国家机关可以强制其履行义务。





如拆迁房子、拍卖财产等；二是行政强制手段，这是行政机关针对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止风险行为或风险后果发生的强制行为，如扣留、查封、扣押、冻结等；三是即时强制，这是指行政机关在遇有重大灾情或事故，与其他严重干扰国家、社会、集体或公民利益的紧急状况下，根据法定职权直接采取的强制手段，如对传染病病人的强制隔离等。这三项规范在性质、内容上有不同，但都采取强制方法，故可统称为行政强制。行政强制是行政机关为了维护好的经济和社会秩序，保证行政决定的实行，纠正违法行为，保护公民合法权益和公共利益所必需的方法。但这类方法直接涉及公民的人身权、财产权和其他基本权利，因此，对这类权力的行使需要小心，加大控制，且严格遵循法定程序，预防滥用。?





国内在行政实践中已形成一些规范，如：
1）在行政强制实行方面，依据已有些法律规定，可以概括为如此的原则，即申请人民法院强制实行为一般，行政机关自行强制实行为例外。例外是在法律授权的首要条件下，法律规定哪一行政机关在哪一方面具备行政强制实行权，该行政机关才有强制实行权，不然，都要申请人民法院强制实行。这一规范与海外非常不相同。在英美法系国家，强制实行权是司法权的一部分，行政机关要强制实行，只能通过诉讼；在德奥等国内法系国家，则觉得强制实行权是行政权的一部分，但须有法律的授权。国内似介乎两者之间，既考虑行政效率，又注意保护公民权益。行政强制实行的设定权归于法律。





2）在行政强制手段方面，行政机关要获得行政强制手段权，一般也要有法律、法规的授权。实践中这方面的问题好像更多。其中劳动教养规范最引人关注。按法律条文表述，劳动教养属强制教育手段。其实从性质上说，是行政处罚。但行政处罚的处罚类型中没列入劳动教养，因而现在仍按强制手段对待。因为劳动教养在实践中存在很多问题，因而迫切需要全国人大常委会对这一涉及人身权的重大问题作出决定。这类规范一同存在的缺点是法律几乎极少对这类权力的行使规定具体严格的程序，而程序正是正确运用这类方法的基本保障。拟定行政强制手段法已经列入九届全国人大常委会立法规划，正在研究起草。?





（5）行政裁决、裁判规范。?





这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人，对行政争议和民事纠纷作出裁决和裁判的规范。也有人将此称为行政司法规范，以示与一般具体行政行为有什么区别（关于行政机关解决行政争议的行政复议规范将放在行政监督部分介绍）。?





解决民事纠纷，本应是法院的职责，但现代社会的进步，使解决纠纷的技术性、专业性增强，且纠纷的数目也大为增加，行政机关拥有各类专家，且非常多人，而法院的人数毕竟有限，因而需要行政机关先行裁决，不服的再进入司法程序。同时，行政裁决虽使用准司法程序，但毕竟带有非常强的行政色彩，程序相对简略，且不收费，因而遭到大家欢迎。由行政机关裁决与行政活动有关的民事纠纷，已成为世界性未来发展趋势，英国有二千多个行政裁判所，美国的行政法官规范也像这种规范。?





依据国内的法律规定，国内也设置了行政裁决与裁判规范。





主要有：?





1）对自然资源的确权裁决，如对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、用权的裁决；?





2）民事赔偿的裁决，如治安管理处罚条例中关于民事赔偿的裁决；?





3）依据专利法、商标法的规定，由行政机关组织的专利复审委员会和商标评审委员会对专利和商标纠纷案件，包含行政争议和民事确权纠纷的裁判等等，都是行政裁决、裁判规范。?设立这类规范是完全必要的，但一同的缺点是缺少对裁决、裁判程序的规定。?





（6）行政程序规范。





世界不少国家都拟定了行政程序法。





将行政程序法典化，或许是20世纪行政法范围中最重大的事件之一。行政程序是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关为达到行政目的而需要历程的步骤、使用的方法，与达成这类步骤和方法的时间和顺序的法律规范的总称。事实上，程序就是操作流程。没程序保障，实体权利义务是没办法达成的。当然，没实体规定，程序就是空洞的、无意义的。实践中常反映有的法律很难操作，重要原因之一，就是缺少具体的程序规定。行政程序是行政机关正确作出行政决定和推行行政决定，提升行政效率，保护公民权益的最基本的保障。行政程序法大致包含三个方面，一是行政立法的程序，二是行政机关作出具体行政行为的程序，三是对行政行为进行司法审察的程序。大家已经有了行政诉讼法，司法审察的程序已经解决；行政立法的程序将由立法法解决。因而国内的行政程序法将以规范行政机关作出具体行政行为的程序为主。
1989年行政诉讼法颁布后，全国人大常委会法工委曾组织一些专家研究行政程序立法问题。当时鉴于对行政程序的理论研究和实践状况的认知还不够深入。大家对行政程序的重要程度的认识也不足，拟定统一的行政程序法尚有肯定困难。因此，决定先就市场经济条件下行政机关常见常见的几种方法，诸如行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等单独立法，待条件成熟时，再拟定统一的行政程序法。据此，先拟定了行政处罚法，使行政机关在作出对公民、法人或其他组织的人身权、财产权不利影响的决定时，有了明确的程序规范。正在研究起草的行政许可法，凑合行政机关作出对公民、法人或其他组织有利、授益决定时的程序作出规范。?





处罚程序和许可程序是两种非常不相同的要紧程序。虽然这样，它们毕竟只不过范围广泛的行政程序中的两个方面。近几年来，行政程序问题开始引起大家的注意，因而在一些单行法中也规定了一些有关的程序，但比较简略，且不统一。因此，从长远看，仍然需要拟定一部全方位的行政程序法，使所有些行政行为都有最基本的程序可以遵循；也防止了单行法律中不断重复规定某些必经程序。拟定行政程序法的机会正在日益成熟，期望能把行政程序立法列入下一个五年立法规划。?





（三）关于行政监督法





行政监督是国家监督体系中最主要的组成部分之一。由于行政权力一直国家机关中权力最大、人数最多，对国家和社会的进步最为要紧，和人民群众关系最为密切的权力。世界各国都有一套行政监督方面的法律规范。国内有关的规范也比较完善，重点是怎么样更充分地发挥这类规范有哪些用途。除去人民代表大会及其常委会对政府的监督外，最主要的还有行政系统内部的监督和司法机关的监督。?





行政系统内部的监督，主要有上级对下级的层级监督和行政系统内的专门监督。层级监督规范有的已形诸于法律，有的为内部文件，主要规范有报告工作规范、执法检查规范、审察批准规范、备案检查规范、考核奖惩规范等等，近期通过的行政复议法所打造的行政复议规范，也可觉得是层级监督的一种，虽然是非常特殊的一种。?





关于专职从事监督工作的审计机关和监察机关的监督，国内已经拟定了审计法和行政监察法。依据审计法的规定，在政府内部监督范围内，审计主如果对本级政府各部门和下级政府预算的实行状况和决算、预算外资金的管理和用状况；政府部门管理和社会团体受政府委推广托管理的社会保障基金、社会捐献资金及其他有关基金、资金的财务收入支出等进行审计监督。审计部门在行使职权时，拥有需要报送权、检查权、调查权、制止并采取手段权、通报权及处置权等多方面的权限。依据行政监察法的规定，行政监察是监察部门对行政机关及其公务员的行政效能和清正廉洁两方面进行的监督。监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权、建议处分权等比较广泛的权力。内部监督的主要问题是怎么样依法充分发挥它们有哪些用途。?





行政复议规范是行政系统内的一种特殊监督形式，指公民、法人或其他组织觉得行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向上级行政机关申请复议，由复议机关作出复议决定的规范。?





因为行政复议事实上是上级对下级的监督，因此，与行政诉讼不同。依据新通过的行政复议法的规定，行政复议的范围比行政诉讼要宽，用一句概括的话来讲，所有侵犯公民权益的具体行政行为，除行政机关作出的行政处分或别的人事处置决定外，都可以申请复议。不只这样，公民、法人或其他组织觉得行政机关侵犯其权益的具体行政行为所依据的规章以下的其他规范性文件不合法时，也可以在申请复议时一并提出审察申请。这就使行政复议的范围远远超越原行政复议条例所规定的范围。同时，在行政复议中，公民、法人或其他组织不仅能够对具体行政行为是不是合法，需要进行审察，也可以对该具体行政行为是不是合理，需要进行审察。这也反映了行政复议的行政监督性，而行政诉讼中，人民法院对具体行政行为则只能进行合法性审察，除行政处罚外，原则上不作合理性、适合性审察。?





行政复议不止是上级行政机关对下级的监督，它又是公民、法人或其他组织不服下级行政机关的具体行政行为，因而向上级行政机关申请复议，需要复议机关作出一个公正裁判的救济行为。因此，行政复议规范的重点，在于复议机关能否作出一个公正的决定，以保障申请人的合法权益。法律规定，除去有的案件法定需要先申请复议外，大多数行政案件都由申请人自由选择，既能够先申请复议，再提起诉讼；也可以直接提起诉讼。假如行政复议不可以做到公正复议，申请人就会舍弃复议而去直接提起诉讼。?





行政监督最强有力的法律规范是行政诉讼和国家赔偿规范。





国内1989年拟定了行政诉讼法，1994年拟定了国家赔偿法，法律也已经完备。行政诉讼俗称民告官规范，是通过法院对行政机关的具体行政行为是不是合法进行审察的规范。因为它拥有一套严密的程序，因而它在行政监督方面发挥了巨大有哪些用途。行政案件已从每年几千件进步到1998年的近十万件。?





行政诉讼是保护公民合法权益的强有力的规范，同时它在协调行政机关与公民的关系，维护社会稳定方面有着要紧有哪些用途。





对行政机关来讲，行政诉讼是从监督的角度促进依法行政的规范。行政诉讼法首次确立了具体行政行为合法与违法的规范。只有证据确凿（以事实为依据）、适使用方法律法规正确（以法律为准绳）和符合法定程序的具体行政行为，才是合法的具体行政行为，人民法院才能判决保持。对主要证据不足、适使用方法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权的具体行政行为，人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可责令被告重新作出具体行政行为。正是在行政诉讼法的推进下，行政机关依法行政的自觉性有了非常大提升。“依法行政”逐步进入政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。?





依据行政诉讼法的规定，人民法院有权对具体行政行为是不是合法进行审察。人民法院除行政处罚外，一般不作合理性、适合性审察。人民法院审理行政案件时，以法律法规为依据，参照规章。?





行政诉讼法关于行政诉讼中被告承担举证责任的规定，是行政诉讼法非常重要的规定之一。既然行政诉讼是对行政行为是不是合法的审察，因此势必需要被告行政机关承担举证责任。假如被告不可以以充分的证据证明其具体行政行为合法，那就要承担败诉的责任。?





国家赔偿法是与行政诉讼法同一种类的法，都以监督行政机关的具体行政行为是不是合法为主要任务。国家赔偿法所打造的行政赔偿责任规范是行政诉讼规范的继续和进步。应该说，赔偿规范的打造，加大了对行政机关依法行政的监督力度。?





行政诉讼法和国家赔偿法所打造的相应规范，是适应国内民主法制和保护人权进步需要的现代行政法律规范。行政诉讼法所确立的被告承担举证责任、对不履行判决的强制实行规范等规范；国家赔偿法打造的以违法为赔偿首要条件的归责原则，事实行为导致损害的赔偿责任等规范，都是当代一流的行政法律规范。从实践状况看，国家赔偿规范方面存在较多问题，需要研究。??





以上介绍的是国内行政法律规范方面的一些主要规范，可以看出，有的规范已经完善，有的则尚需进一步打造和健全，全国人大和全国人大常委会在行政方面的立法任务还非常重；至于怎么样监督行政机关，使已经打造起的法律规范在实质日常得到落实，使各级政府都能根据党的十五大提出的需要做到依法行政，切实保障人民权利，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，其任务将更为艰巨。?