2020年3月，《中国纪检监察报》曾刊发《扣好第一粒扣子:北京三起年轻人干部紧急违纪违法案警示》，披露了北京某区纪委监委查处的三起案件。三名涉案青年面对欲望和魅惑，因私心贪欲占据上风、荣辱观发生错位、价值观出现偏差，滑入违法犯罪的深渊，致使美好的青春戛然转折。细思这三名青年的犯罪过程，尽管他们的“第一粒扣子”和生活“总开关”出问题有其自己内在的决定原因，但其所在单位内部控制存在问题也是缘由之一。内部控制是微观管理范畴，基于研究的实践意义，本研究借用其中一例拟对省级以下行政单位内部控制情况进行考虑，意在抛砖引玉。

1、案情简述

肖某原系北京某区人事考试中心科员，主要负责考务管理和资格审核有关工作。某天，某培训中心主管张某找到肖某，说有一些不符合考试资格的人，请肖某帮忙通过一下，每名考生有200元至300元有哪些好处费，肖某动心了。肖某感觉自己在一个基层单位没什么晋升空间，一直就有想办法赚钱的心思。同时，在与培训机构交际的过程中，肖某一直认为我们的工作付出没得到相应的回报，由此所产生的失衡心理促进其不甘于只做本职工作。于是肖某便将借助职权“替人帮忙”视为一条飞速积累财富的捷径。

基于内心的这种思想意识，肖某先后在建造师考试、注册消防工程师考试等九次国家级专业技术资格考试的报名条件审核期间，违反有关规定，通过不正当方法确认了3800余名不符合报名要求职员的考试资格，收纳贿赂款共计人民币49万元。直到一名考生需要修改报名网站里的照片，才东窗事发。最后，经法院审理，因涉嫌纳贿罪、滥用职权罪，肖某被法院判处有期徒刑四年，并处罚金人民币20万元。

肖某案结束了，但该案所暴露出的所在单位存在的内部控制问题值得深思。

2、案件之理论剖析

21世纪初，美国的安然公司、世通公司等知名企业均因经济丑闻纷纷破产，国内的食品安全事件及腐败案件也时有发生。从管理视角察看，这类现象的发生促进大家关注一个一同的问题，即内部控制。美国审计准则委员会对内部控制的概念:“内部控制是在肯定的环境下，单位为了提升经营效率、充分有效地获得和用各种资源，达到既定管理目的，而在单位内部推行的各种制约和调节的组织、计划、程序和办法。”从静态看，内部控制就是所打造的一系列规章规范、手段、程序等;从动态看，内部控制就是一系列规章规范、手段、程序等的推行或运行。分析这类现象发生是什么原因，无不凸显内部控制的重要程度。为此，美国颁布了著名的《萨班斯－奥克斯利法案》，国内更是举一反三，面向所有经济组织考虑内部控制问题，先后颁布了《企业内部控制基本规范》、《行政事业单位内部控制规范》等一系列有关内部控制的专门规范。

随着着国内社会主义市场经济体制的进一步深化，与管理实践的不断丰富与进步，大家渐渐认识到，内部控制不只适用于经济活动，而且适用于非经济活动。上述案例中，肖某所负责的考务管理和资格审核有关工作就是非经济活动。本研究从内部控制视角对该业务活动的有关管理进行剖析。

业务层面的理论剖析

上述案例中，肖某所从事的业务活动目的主要有两方面:其一，参加考试的考生都符合既有规范的条件规定;其二，在既有规范的条件下尽量选拔出国内社会经济进步所需要的优质的专业技术人才，以尽量地确保专业技术工作的优质。为此，国家有关职能部门专门发布了有关规章规范，如《注册建造师管理规定》、《注册消防工程师规范暂行规定》等，对考试报名、入场考试、成绩确认等都做了具体规定。这类规章规范其实就是非经济活动在业务层面的内部控制手段。

业务层面的内部控制，指基于单位内部控制环境和活动目的，对某项活动过程中可能妨碍活动目的达成的各种原因进行预评测估，并通过信息交流与交流、控制手段和内部监督等环节，尽量地减少或防止风险的发生。内部控制只有在既“设计有效”又“运行有效”时，方可发挥控制风险有哪些用途，才可能达成内部控制的目的。

上述案例中，假设肖某所从事的业务活动的有关规章规范等设计有效，则运行过程一定存有缺点。

其一，风险预评测估方面缺少控制测试等工作，未发现重大风险。在业务步骤中，“参加考试选拔的职员都符合报名要求”这一控制目的，对“资格审核”环节具备高度的依靠性。肖某所在单位并没有进行控制测试，评估其风险情况，以督促或提醒采取相应的控制手段。肖某正是借助这一重点环节，通过不正当方法致使风险的发生。当然，整个步骤中还有其他环节也存在干扰目的达成的可能性，这类可能性也都是风险，也需要进行风险评估。其二，内部监督方面存在较大漏洞。尽管该案披露控制手段、信息交流与交流等方面的信息较少，没办法判断其是不是存在问题，但肖某能屡次通过不正当方法推行作弊，说明内部监督存在较大漏洞。

单位层面的理论剖析

肖某作为某行政单位的一名基层员工，所负责的考务管理和资格审核有关工作也是其单位总体工作的一部分，是达成其单位公共服务职能的要紧构成。提升公共服务效率和成效，并有效防范舞弊和预防腐败，应是其单位运行与进步的事业目的。而肖某所从事的业务活动目的事实上就是其单位运行与进步目的的具体化。肖某所在单位应当围绕目的，以规范单位业务活动有序运行为主线，突出规范重点范围、重点职位的业务活动运行步骤和制约手段，逐步打造完善与国家治理体系和治理能力现代化相适应的内部控制体系。

在行政单位内部控制体系中，还有更具基础性的单位层面的内部控制。所谓单位层面的内部控制，指为达成单位职能与事业进步目的，而在单位内部打造的组织构造、工作机制，与业务标准与手段。一般情况下，单位层面的内部控制包含有关内部控制的组织构造、工作机制、重点职位需要、财务信息编报需要，与有关管理业务的信息化建设等。从理论角度看，单位层面内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息交流与交流及内部监督五方面要点。其中，内部环境是内部控制存在和进步的空间与基础，是单位层面内部控制的主体内容。内部环境的优劣直接决定着其他控制要点能否发挥用途，是制约运行有效的最基础性要点。内部环境涵盖十分广泛，主要包含组织结构及权责分配、职员素质和人力资源政策、社会责任、单位文化等细分要点。从内部环境角度看，该案所暴露出的这类现象都可以从内部环境的细分要点中找出缘由，比如，干部队伍纪律涣散问题，一定与单位文化、人力资源政策和职员素质等方面的不足有关。

3、案件所反映出的常见问题

依据该案所披露的信息，结合对很多类似案件的剖析，与对类似基层行政单位的初步调查，可以发现存在常见性的问题。

非经济活动内部控制不完善

与其他经济组织一样，行政单位在履行其职能过程中同样存在着两类活动，即经济活动与非经济活动。在社会主义市场经济条件下，行政单位在达成本身事业目的的过程中，无论是经济活动还是非经济活动，其活动过程都存在着妨碍事业目的达成的各种风险。因此，任何活动都需要推行必要的封控。

现在，行政单位的非经济活动绝大部分状况下仍然处于借用部门职责、职位职责发挥用途的自我约束状况。尽管行政单位也都拟定了有关业务操作规定等规章规范，但这类规章规范的拟定水平怎么样，特别是实践运行的成效如何，则缺少内部监督，运行过程中所存在的妨碍事业目的达成的风险也非常难控制。尽管也有来自外部有关部门对行政单位活动的监督，但这种监督存在着非常大的不确定性。

总之，行政单位有关非经济活动的运行仍然处于自我约束状况，缺少规范化的内部监督，内部控制比较薄弱。

行政单位内部缺少承担内部审计职能的机构

省级以下行政单位内部，或设立审计局负责本行政地区内的审计工作，或设立审计处室负责全省本行业的有关审计事务，行政单位内部缺少承担内部审计职能的机构。

从内部控制角度讲，内部审计机构在本单位的内部控制体系中具备十分要紧的地位，内部审计部门的监督用途也非常难被其他部门所替代，由于其他部门及其职员没办法维持独立性和客观性。《第1101号———内部审计基本准则》第六条规定:“内部审计机构和内部审计职员应当维持独立性和客观性，不能负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与实行。”财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》及其推行细节，与《关于全方位推进行政事业单位内部控制建设的指导建议》表明，各单位内部控制打造与推行的牵头部门一般都是财会部门，而只有内部审计部门才能做到“内部监督应当与内部控制的打造和推行维持相对独立”“对内部控制打造与推行状况进行内部监督检查和自我评价”。唐大鹏等指出，政府部门中2017年仅有10%的单位将内部审计部门明确为内部控制的监督部门，内部审计缺位现象有待改变。

行政单位内部控制意识薄弱

行政单位是典型的体制内单位，其内部机构设置、职权划分及运行等，均有上下衔接的规范规定，且具备严格的系统性、鲜明的政治性，而且行政单位又是典型的非营利组织。因此，即便在社会主义市场经济体制已经确立并不断深化的今天，大家也习惯于沿用传统的行政权力、相对独立的规章规范与党纪政纪，抑或是法律法规等，规范与引导经济活动与非经济活动的操作与运行。就监督而言，传统方法呈现分散的、外在的、被动的、事后的特征，而内部控制则呈现系统的、内在的、主动的、预防性的特征。国内既有些反腐倡廉实践表明，不少贪腐行为都发生在具体活动之中，即使是在国家强力反腐形势下，腐败现象仍时有发生。懒政怠政庸政等现象较之前虽然锐减，但在各级行政单位中仍然存在。引入内部控制，治理这类背离行政单位管理目的和事业进步目的的现象势在必行。

行政单位内部环境建设存在不足

要打造好的内部环境，就需要各项管理业务相互协调与配合。尽管国内行政单位的内部控制建设已有长足进步，但内部环境建设还存在一些较突出的问题。

1．在政治理论学习方面“学与用”脱节

政治理论学习是行政单位年度工作的要紧组成部分，特别是专题教育类政治理论学习，是行政单位凝聚意志、提升业务能力和服务水平的基本需要，更是大家党纯洁党员队伍的要紧秘籍，其宏观意义不言自明。但，在日常，把政治理论学习与提高政治思想素质、业务素质及管理水平割裂开来的现象十分常见。学与用相离别，知行不可以合一，理论与实质相脱离，很大地消减了政治理论学习功能。

2．在党员干部管理方面党纪政纪监督前移与具体活动脱节

环顾世界，唯有大家党是全世界敢于刀刃向内自我改革的无产阶级政党。目前严格实行八项规定、反腐败、反四风的政治风气，既是党和国家对全体党员干部的基本政治需要，又是各行政单位管理文化的要紧构成。现在，尽管各行政单位及其内部组成部门都列有风险清单，但这类风险清单大多脱离具体活动，最多起到政治上的提醒与警示用途，非常难伴随具体活动的推行与拓展而有机地贯彻落实。

3．在人力资源与人才管理方面思想品德教育被实质性地弱化

大家常见看重专业技术职员“才”的素质提高，而对有关“德”的素质提高事情不关注或流于形式。以该案为例，肖某工作期间考上了在职研究生、经济师和高级工程师，说明肖某十分看重自己“才”的素质提高，周围人也对此持赞赏态度，但肖某“德”的素质怎么样呢?肖某不正的“三观”，就是其思想道德水平极度滑坡的体现。其实，人的思想品德素质才是其素质的内核部分，是行为动机的根源。古人云:“才者，德之资也;德者，才之帅也。”

4、案件之启示

从提高政府治理能力的政治高度看重行政单位内部控制

事实上，在“加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系”的年代需要下，基层行政单位“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能的履行，政府治理体系的健全，与政府治理能力的提高，主要通过具体活动的推行及其结果来体现。基层行政单位作为肯定地区内的政治、经济、文化和社会事务的管理机关，在维持“与国家一致的同一性”的同时需要“有自己相对的独立性”，从单位治理的角度来制约和调节具体活动的推行，从而达成合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和用有效、财务信息真实完整，与有效防范舞弊和预防腐败，提升公共服务的效率和成效，而这正是单位内部控制所要达成的目的。为此，行政单位就需要打造一套本单位的内部控制体系。

明确内部审计职能定位

通常来讲，内部审计不只有监督职能，而且有评价和咨询职能。行政单位作为政府部门，设立内部审计机构不只在职能方面可与政府审计机构、纪委监委形成互补，而且在业务方面可以相互促进。2019年3月审计署公布的《中华人民共和国审计法》已明确规定“依法是审计机关审计对象的单位，应当根据有关规定打造完善内部审计规范”。

切实关注并控制非经济活动风险

基层行政单位作为进行地区行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，其活动更多的还是非经济活动，经济活动只不过非经济活动的伴生活动，非经济活动风险才是妨害行政单位事业目的达成最直接的风险。同时，非经济活动风险总是比经济活动风险更具破坏性，更能妨碍事业进步目的的达成。譬如海南某市“修路遇红树被迫改道”致使该市多花上千万元资金，究其因，“刚开始规划时欠考虑”，“假如当初在进行规划决策时就可以发动民众广泛参与、邀请专家科学论证，那样或许就会做出科学的决策”。

看重内部环境建设

在行政单位，大家的内部控制意识较为淡薄，与内部环境细分要点密切有关的各项管理业务各自为政，系统建设内部环境意识缺少。为此，在增强内部控制意识的基础上，应充分发挥各项管理业务的特征，以优良的内部环境为主线，将与组织结构及权责分配、职员素质和人力资源政策、社会责任、单位文化等细分要点有关的管理业务统合起来，合力建设优良的内部环境。目前特别要关注以下几方面:一是强化思想政治教育成效导向。宣传教育应与具体活动、思想品德素质提高等考核相结合，以成效为导向引导政治理论学习;对于青年，要从扣好生活“第一粒扣子”的高度，考核政治理论学习成效。二是大力主张知行合一。把理论学习成就、践行党纪政纪的行为自觉与单位的工作实践相结合，落实到具体活动中。三是不断健全人力资源与人才管理。坚持以德为先、绩效驱动原则，形成一种自我勉励、自我约束和促进出色人才崭露头角的机制，为履行单位职能、达成单位事业进步目的提供坚实保障。

加大行政单位内部控制评价工作

行政单位要发挥其职能就需要拓展或推行具体活动。为了达成具体活动的目的，充分发挥其职能、防控其中的风险，学会或知道与具体活动有关的规章规范是不是科学合理、其操作或运行是不是靠谱有效，就看上去十分必要。因此，需要加大行政单位的内部控制评价工作。通过按期或不按期的内部控制评价，能准时发现有关规章规范本身所存在的缺点，有益于督促责任部门准时修订规章规范，以确保规章规范的科学性与先进性。同时，还可以将内部控制评价所发现的内部控制缺点作为行政单位政治理论学习“以学促改”的切入点，督促行政单位改变实行环境，进一步提高规章规范的实行成效。如若条件成熟，内部审计与外部审计一同关注内部控制评价工作，不只可以愈加有效地减少或防止行政单位履行职责的风险，而且“有益于行政单位形成好的预防腐败机制”。