0引言

在国内现行法律框架下，海洋环境的行政规范保护主要有3种：海洋环境影响评价规范、行政督察规范和行政公益诉讼规范，3种规范各有其优势，在海洋环境保护上具备不可替代有哪些用途。从目前的海洋环境保护状况来看，3种规范均发挥了不同程度有哪些用途，但也存在一些不足。本文主要剖析3种规范对海洋环境保护有哪些用途。

1海洋环境影响评价规范

海洋环境影响评价规范是指在进行建设活动之前，对建设项目的地址选择、设计和投产后可能对周围环境产生的不好的影响进行调查、预测和评定，提出防治手段，并根据法定程序进行报批的法律规范。依据《海洋环境法》第四十三条、四十七条、五十五条，涉海建设工程审批需要征得海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的建议。因此，海洋环境影响评价规范比一般环评规范需要愈加严格，而且需要有专门的海洋行政管理部门参与。

但，新修订的《环境影响评价保护法》排除去对海洋环境影响报告书的适用，海洋建设工程环境影响评价适用《海洋环境法》规定的审批程序，而《海洋环境法》中并未规定国务院专家审察或公众听证规范，缺少行政主体以外的第三方参与海洋环境报告书的拟定，与新修订的《环境影响评价保护法》没办法协调统一，更是缺少对环评报告书的外部监督。海洋环境本身较为复杂，涉及船舶、渔业等多个范围，环境评价机构出具的环评报告书没办法准确评估可能产生的问题，而海洋行政部门的建议只能作为参考，不可以直接影响环境评价机构的评估结果。而且，在环境评价机构出具海洋环境影响报告书后，缺少专家或者其他第三方的监督，行政部门非常或许会不积极履行或不正确履行职责，很难达成在环境报告书中需要征求海事环境行政部门建议规定的立法目的。这类规范设计也从侧面反映出，国内在立法上习惯性将海洋规范与其他法律规范分别立法，却又没单独的完整规范体系，2个规范交叉的内容反而出现遗漏，将来亟需协调解决。

2行政督察

督察规范，是指中央政府为了监督和保证行政管理职能的正常运行，自己或授权其他有关部门对各级行政和执法机关的工作进行的检查和监察。目前的督察规范主要有3种：环保督察、土地督察和海洋督察，而涉及海洋环境内容的行政督察主如果指海洋督察。海洋督察所督察的具体内容依据《海洋督察策略》规定主要有：“①国家海洋资源环境有关决策部署贯彻落实状况。②国家海洋资源环境有关法律法规实行状况。督察海域和海岛资源开发借助与保护、海洋生态环境保护、海洋防灾减灾等范围法律法规的实行和落实状况。重点督察有关法律法规确定的地方人民政府海域海岛资源监管和海洋生态环境保护等法定责任的落实状况。③突出问题及处置状况。包含海洋环境持续恶化状况，紧急污染、环境破坏、生态紧急退化等地区性突出问题，群众反映强烈、社会干扰恶劣的围填海、海岸线破坏等问题，与针对突发环境灾害和重大海洋灾害处置状况。”。

从海洋督察的内容上看，海洋督察基本上涵盖了大多数与海洋环境和海洋行政有关的问题，可以说权力范围较广。海洋督察的对象范围，除去各级海洋主管机构，还包含海洋执法部门，可下沉至设区的市级人民政府。涵盖了大多数的行政主体，也意味着海洋督察与普通的行政监督相比，因为海洋督察的权力源自国务院的授权和委托，其权力行使不同于普通的行政监督，其层级更高，监督的内容和对象都愈加广泛，且不受行政级别的约束，因此海洋督察的监督愈加直接。从规范设计来看，督察规范不止是一次监督，依据《海洋督察策略》，被海洋督察需要整改的人民政府或行政部门需要提出整改策略。《策略》还明确海洋督察在整改策略做出将来随时再进行“二次督察”，监督整改内容的落实状况，保证督察内容可以真的落实。二次督察的规范也显示了中央保护海洋环境的决心，力图防止表面功夫，将行政督察的监督落实到实处。

现在，国务院自然资源部在北海、东海和南海三大海域分别设立了派出机构，而海洋督察则是自然资源部的职权，这也意味着海洋督察在三大海域会是将来常设的海洋环境监督主体，而且自然资源部在省级以下是垂直领导，因此不会遭到过多地方行政权的干预，虽然现在海洋督察的规范还在进步过程中，但将来可以预期海洋督察规范会发挥更有效的行政监督效力，正常的状态的保护海洋环境，达成对各地海洋、海事行政管理部门的监督，实时监控各地海洋环境变化。海洋督察组近年来在国内的巡回督察，针对海南、辽宁、山东等区域海洋环境问题做出了督察建议并需要整改，部分区域又进行了二次督察整改，也证明海洋督察规范在海洋环境保护范围正在发挥要紧用途，可以预期在将来会成为国务院对各地人民政府和行政部门的正常的状态监督方法和手段。

3行政公益诉讼

广义上的行政公益诉讼是指检察院、社会组织和公民觉得行政主体行使职权的行为违法或不作为，侵害了公共利益或有侵害的可能性时，虽与自己无直接利害关系，但以保护公共利益为目的，向法院提起行政诉讼的行为。这其中也包含行政部门针对生态环境审批不当而提起的环境行政公益诉讼。在国内，依据《行政诉讼法》规定，行政公益诉讼的主体是一元的，只能由人民检察院提起诉讼，行政公益诉讼的对象应当是行政机关，主如果行政机关做出的行政行为。国内目前的行政公益诉讼规定了前置程序的强制适用。行政公益诉讼的前置程序指的是《行政诉讼法》第25条第四款规定的：“人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从法条文本可以看出，用了“应当”一词，2018年最新发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适使用方法律若干问题的讲解》中明确规定了诉前程序是行政公益诉讼的起诉要件，意味着检察机关在提起行政诉讼前需要向行政机关提出检察建议，行政主体不改正的才能向法院提起诉讼请求，此种前置程序使得环境行政公益诉讼时间长，对于重大、急切的环境破坏案件很难飞速达成法律救济。

国内现在具备提起环境行政公益诉讼主体资格的只有检察院，是不是单一主体就能充分发挥行政公益诉讼的功能？我觉得是不可以的，通过目前的实践来看，部分行政机关违反审批填海项目的规定进行房产建设，致使当地居民轮番信访、抗议等行为，地方检察机关并未非常不错地依据法律对行政机关的行政行为进行法律监督。重要原因有2点：1）检察院的平时工作复杂且繁重，不少检察院的内部并未设立单独的机构或者部门来负责法律监督，只是在侦办案件过程当中发现有侵害公共利益和国家利益的状况时才能有主动行使行政公益诉讼的可能，部分检察院虽单独设立了公益诉讼部门，但多流于形式，在主观上积极性不足，不可以主动地依职权行使权力；2）在上层的权力分工当中，权力的分划依然不彻底，检察院的工作仍旧遭到政府机关的影响和干预较大，致使其在行使行政公益诉讼的能力上先天不足，而行政公益诉讼又仅能靠单一主体来行使，也就不难理解部分区域出现行政公益诉讼规范不可以有效发挥用途，形同虚设的状况。

4结语

通过对比国内行政法体系下海洋环境保护规范，可以看出国内在行政立法上很看重海洋环境的保护，但仍然没办法摆脱依靠上级政府审批或国务院直接管理的方法来保护海洋环境，缺少相应的私法救济，更缺少一般公民通过法律规范行使事前救济的规范设计，一旦地方政府不正确履行职责会导致规范失灵，而普通的公民仅能通过侵权事后获得补偿，但被破坏的海洋环境却需要很多的精力恢复，甚至有的不可以完全恢复。完全依赖行政力量在实践当中尚不足以达成保护海洋环境的目的的，因此国内将来仍然需要探索并打造私法上的海洋环境保护规范。