中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（1）-0063-03
《中国人民银行 中国证监会关于印发加大证券期货监管合作一同维护金融稳定备忘录的公告》（银发[2012]292号）提出有条件的地方可探索委托监管等多种监管合作方法，《2013年人民银行分支行金融稳定工作要素》进一步提出可探索拓展委托监管在内的多种证券期货监管合作方法（以下简称“委托监管”），为基层央行深入推进证券期货监管合作明确了思路。本文从法律基础角度对推行委托监管进行探讨，剖析证券期货监管合作中推行委托监管面临的问题，提出有关对策建议。
1、实行委托监管的法律基础剖析
证券期货监管合作中的委托监管，其法律本质是行政委托范畴，即由省（市区）证券监督管理机构委托人民银行分支行代其行使部分监管职能。证券监督管理机构能否将部分监管职能委托给人民银行分支行，将受行政法学基本原理及具体行政法的约束。
（一）委托监管符合行政法理学基础。依据行政法学，行政委托是指国家行政机关在我们的职权范围内，将某项行政职能委托给某一机关、企事业单位、其他社会组织办理的行为。行政委托有以下特点：一是委托人需要是国家行政机关；二是委托事情需要在行政机关的职权范围内；三是被委托的对象可以是行政机关，也可以是企事业单位或其他社会组织；四是被委托对象以委托人的名义行使行政权力，而不是以我们的名义行使行政权力。从行政法理学基础看，委托监管符合行政委托规范的原理。行政委托规范设计的目的是满足行政管理需要，包含弥补行政机关能力不足的需要、提升行政效率的需要、便捷群众办理有关事务的需要等。
从金融监管法律和需要看，《人民银行法》、《证券法》及“三定策略”明确规定，央行、证券监管管理机构相互打造监督管理信息共享机制，但因两者在机构设置上的不对称性（央行分支机构设到县，证券监督管理机构设到省、自治区、直辖市、部分计划单列市），地州市及以下地区证券期货监管信息共享机制没办法有效打造，基层央行推进证券期货监管合作也面临级别不对等、交流不顺畅、监管合力很难发挥等很多问题，直接影响央行维护地区金融稳定职能的发挥。因此，革新拓展委托监管，不仅能够发挥央行现有组织体系功能，有效解决证券监管机构地州市及县域分支机构缺少、管理半径过长问题，而且有益于提升金融业管理效率和工作合力，节省行政资源，提高人民银行维护地区金融稳定的综合能力。
（二）委托监管仅限于行政委托中的行政检查权。从行政权的权力种类、范围等方面剖析，针对委托监管，行政委托不应付行政权全方位委托，仅适合行政权中行政检查权的委托。
1、行政权的主要种类及权力范围。理论上，行政权主要包含行政立法权、行政许可权、行政检查权、行政处罚权等。其中，行政立法权是指行政机关拟定部门规章的权力；行政许可权是行政机关准予行政相对人从事特定活动的行为；行政检查权是指行政机关根据法律、法规、部门规章对行政相对人某项行为进行检查的权力；行政处罚权是根据法律等对行政相对人给予的警告、罚款、吊销营业执照、责令停业等行为。对应证券监督管理机构的行政权来讲，行政立法权是拟定证券期货行业部门规章、规则的权力；行政许可权是核准发行股票、市场准入、证券机构高管职员资格等权力；行政处罚权是依法对证券期货违法违规行为进行调查、处罚的权力；行政检查权是履行监管职能需要对证券公司、证券服务机构、上市企业等进行现场检查的权力。
2、证券期货监管合作中行政委托权可行性剖析。行政委托法律要件包含：一是委托的事情是有关群众性、社会性的行政管理事务（要件一）；二是行政机关行使该项行政管理职权确实有困难，很难负担（要件二）；三是委托的职权与职责影响较小或影响程度较轻（要件三）；四是行政委托需要符合法定程序（要件四）等。从法律要件剖析，行政委托权中的立法权、许可权、处罚权不适合行政委托，检查权可以行政委托。
行政立法权不适合行政委托。因为证券期货行业所涉及的部门规章、规则等对整个证券行业会产生实质性重大影响，根据行政委托的法律“要件三”，证券监督管理机构不可以将此权力委托给人民银行分支行。同时，这也不符合人民银行推进证券期货监管合作的初衷和探索拓展委托监管的本意。
行政许可权不适合行政委托。虽然《行政许可法》第24条规定“行政机关在其法定职权范围内，根据法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关推行行政许可”。但，因为行政许可对当事人会产生实质性重大影响，根据行政委托的法律“要件三”，不适合进行委托。另外，从实质操作角度看，现在基层期货业机构行政许可的数目有限，并且证券监督管理机构可以“远程”操作。
行政处罚权不适合行政委托。《行政处罚法》规定：行政机关可以将行政处罚权委托给其他组织，但又同时明确受委托组织需要是依法成立的管理公共事务的事业组织。因此，证券监督管理机构不适合将此行政权力委托给人民银行分支行。
行政检查权可以行政委托。有关行政法没直接对行政检查权能否在行政机关之间进行委托做出规定。不过，根据法理学推理，既然《行政许可法》、《行政处罚法》等明确有关权利可以委托，则作为其前置程序的行政检查权亦可以委托。经论证，委托监管符合行政委托法律“要件1、”“要件二”、“要件三”的需要，拥有充分的法律基础。
因此，从法律角度来看，对行政检查权及由此引申的非现场监测权推行委托，给委托方和被委托方带来的法律风险最低。从务实角度考虑，人民银行分支行获得证券期货业的行政检查权和非现场监测权，就能获得维护金融稳定所需的数据信息，符合提出委托监管这一思路的初衷。 2、推行委托监管面临的困难和问题
（一）证券期货行业组织体系复杂、数据敏锐，给委托监管带来困难。与银行业相比，证券期货业有其突出特征：一是行业组织体系更为复杂。证券期货行业有关主体包含证券发行人、上市公司、证券、期货公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易平台、证券登记结算机构等，怎么样规范这类组织体系的运作是引导证券期货业健康进步的核心问题；二是证券期货商品复杂程度高。银行业金融革新受严格风险管控影响，其金融商品结构相对简单，在县域或偏远区域基本限于存贷款及简单中间业务。但证券业务具备较高复杂性，金融商品衍生程度高，风险更趋隐蔽；三是证券行业敏锐度强。证券行业面向公开市场，直接面对投资者，行业敏锐度高，尤其是上市公司数据或信息公布前泄漏，很容易引起金融市场动荡。怎么样限定委托监管业务范围，预防引发证券市场不好的反应，是证券监督管理机构最为关切的问题，也是现在很多省区推进委托监管困难的主要原因。
（二）人民银行分支行机构设置与职员素质很难适应委托监管需要。目前，人民银行地市中心支行未设立专门金融稳定部门，现有金融稳定从业职员少，有些身兼多岗，证券期货业常识和监管经验常见不足，同时要应付日益繁重的金融稳定工作重压。假如现有从业职员没足够的专业素养来履行受托机构监管职能，不只会干扰委托机构的信心，也会给人民银行带来声誉风险乃至法律风险。
3、政策建议
（一）具体委托而非概括委托。从法律依据看，现在对行政委托还没一个统一的规范，各地方性法规对行政委托中的受托方的组织性质或者没明确说明，或者不同。为考虑地方差异和有益于明确职责，不适合由总行直接与证监会达成概括委托协议，而应由各省（区、市）证券监督管理机构与管辖地人民银行分支行达成具体委托监管协议。
（二）分类试点，总结经验，逐步推进。因委托监管涉及法律问题与委托区域金融监管权的变动，建议各省（市区）人民银行不等不靠，积极支持和安排地州市分支行先行试点，不断总结经验，待条件成熟后，由总行与证监会形成《人民银行分支行各地证监局委托监管工作引导》等文件，规范委托监管内容和形式，逐步推广委托监管合作模式。人民银行分支行金融稳定部门、法律事务部门要密符合作，与当地证券监督管理机构积极接洽，研究拟定委托监管策略，拟定规范的委托监管法律文书，明确双办法律责任，减少双办法律风险和声誉风险。
（三）借鉴其他行业委托监管经验，推进银证委托监管进步。现在，国内国资委系统在委托监管方面有较好的实践。上海国资委2010年与市委宣传部、市金融办、市民政局等签署委托监管协议，对64户直属企业646亿元国有资产推行委托监管，其中金融办受托负责对地方所属金融企业进行监管。另外，青岛、南京、天津等地国资委系统也拓展了委托监管实践。建议人民银行分支行学习借鉴国资委系统委托监管中可行做法，逐步推进证券期货业的委托监管工作进程。
（四）加大证券期货常识培训，筑牢监管合作基础。一是加大基层金融稳定职员培训力度，通过系统培训，提升对证券期货业务常识的储备和理解能力；二是打造央行、证券监管部门职员学习交流机制，通过与证监局拓展人才交流、委派职员到证监局、证券期货有关企业训练等方法，迅速提升证券期货业务素质和监管能力；三是加强证券期货人才录用和引入，充实人民银行分支行证券期货业务力量。
