美国钢铁保障手段案研究

――背景



杨国华[1]



1、美国限制钢铁进口的历史及其影响[2]

美国是世界上最早对进口商品适用“贸易救济法”（trade remedy laws），从而对国内产业进行贸易保护的国家之一。有资料显示，从1897年美国对原产于德国、阿根廷、丹麦、荷兰、法国、比利时和原奥地利－匈牙利的糖提起反补贴立案调查，至2001年底，美国共对进口商品提起不少于2771件反倾销和反补贴调查。从1974年《美国贸易法》拟定以来，直至2001年底，美国共提起了73起保障手段立案。2002年，美国正在推行的贸易保护手段约308项，其中反倾销手段令248项、反补贴手段51项、保障手段9项。

在美国贸易保护手段调查中，钢铁商品成为主要受调查商品之一。依据可获得的资料的记载，美国对钢铁进口进行贸易保护手段调查最早可追溯到1921年。在该年度中，美国共对从德国、法国等国家和区域进口的钢铁及钢铁制品提起了5件反倾销调查。从1921年至1979年的59年间，美国共对进口钢铁提起了100多件反倾销和反补贴调查，每年平均立案数约为1.7件，在其每年平均反倾销和反补贴总立案中所占比重不足10％；1980年至2001年底，美国对进口钢铁提起的反倾销和反补贴调查立案数大约为538件，每年平均立案数约为25件，在其每年平均反倾销和反补贴总立案中所占比重约为42％；而从1995年至2001年短短7年时间里，贸易保护手段立案数（含3起保障手段立案）则高达约201件，每年平均约为29件，在其每年平均贸易保护手段总立案中所占比重高达66％。2002年，美国对钢铁商品正在推行的贸易保护手段约179项，在所有贸易保护手段中所占比重为58％。

采取反倾销、反补贴和保障手段等贸易保护手段，能在一定量上起到限制进口、[3]保护国内有关产业、为该产业的调整提供一个较长的缓冲期、增加财政收入甚至促进经济复苏等用途。但美国是全球钢铁的主要进口国。以1999年为例，美国当年共进口钢铁3310万吨，在经济合作组织（OECD）成员国总进口量（9420万吨）中所占比重为35％。因此，美国对钢铁进口所采取的任何限制手段均可能给全球钢铁贸易带来肯定的影响。钢铁保护之风风靡也会引起国际钢铁贸易格局的动荡，降低钢铁市场和价格的可预见性。这种情况除去对本国有关行业及买家带来不利影响以外，也会对出口国和区域的生产、就业等带来不利影响。20世纪90年代，国际市场上钢铁商品的价格很不稳定，这与钢铁范围的贸易保护手段的影响应该说有肯定的关系。同时，假如频繁采取与多边贸易规则不符的贸易保护手段，则大概被觉得在向出口国和区域的钢铁生产厂家转移本国钢铁行业重组的本钱，这无疑会被视为是一种旨在向外国出口生产厂家转嫁损失的不公平行为，其结果是使出口国和区域的钢铁生产厂家被置于与立案国生产厂家不一样的地方上。

除此之外，假如一项保护手段带来全球范围内的连锁反应，带动其他国家和区域纷纷跟着采取贸易保护手段，则不止是对全球钢铁贸易带来影响的问题，大概在更大的范围内对世界贸易产生影响，从而不利于贸易自由化目的的达成。



2、美国对钢铁进口采取保障手段是什么原因及其影响

美国对外宣称，美国钢铁行业在美国经济中起着要紧有哪些用途。但其他钢铁生产国一直对钢铁市场进行干涉，对其钢铁业直接提供财政支持，导致全球钢铁产量紧急过剩，世界市场供大于求。因此，美国产业遭到了紧急的影响。目前，美国钢铁行业财务困难，收益大幅降低，投资和市场份额缩短，很多企业已经寻求破产保护。美国对钢铁进口推行暂时的保障手段，是为了给美国钢铁产业提供一个机会，使之调整适应外国钢铁的很多进口。

但大家常见觉得，在将于2002年11月举行的国会中期选举中，总统为共和党争取钢铁工人的选票，与在经合组织（OECD）中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加重压，[4]并且借助保障手段给钢铁业提供产业调整的机会等，是美国采取保障手段的真的缘由。

事实上，美国钢铁产业的近况，非常大程度上归咎于美国国内商品角逐和产业结构的问题。2000年，美国钢铁产量1.12亿吨，是世界第三大钢铁生产国。美国有13家综合钢铁厂（integrated producers），65家小钢厂（minimills）。小钢厂技术先进，生产本钱低，职员包袱轻，其生产的商品对综合钢厂形成了有力的角逐，压低了商品的价格。而综合钢厂因为需要承担的退休职员社会保障本钱过高等缘由，技术更新和产业调整缓慢。美国钢厂海量，形成了产量过大，商品整体竞争优势不强情况。[5]

相比之下，20世纪90年代，欧盟对其钢铁行业的结构进行了大刀阔斧的调整，主如果通过推行较为严格的政府资助管理规则和角逐规则，对钢铁结构进行市场化调整。钢铁行业兼并回收之风风靡。欧盟多数钢铁商品由少数几家在全球钢铁行业最具效率的钢铁公司生产，在全球钢铁10大钢铁企业中，欧盟就占了5家。其结果是欧盟钢铁行业在国际钢铁市场上的竞争优势得以提升。

美国将钢铁行业的困难归咎于进口增加，并且对进口采取限制手段，在世界上引起了强烈的反应。[6]钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，觉得这将对刚最初的WTO多边谈判导致不利的影响。欧盟、日本、韩国等国家与美国举行了《保障手段协议》项下的磋商。

因为美国限制钢铁进口的手段，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行调查，其中，欧盟于2002年3月，对进口钢铁商品采取临时保障手段。[7]除此之外，欧盟、日本等国家还向WTO通报了筹备对美国商品推行贸易报复的清单。[8]同时，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国家将美国保障手段提交WTO，需要裁决其违反WTO的有关规定。这在WTO争端解决的案件中，无论从涉及国家的数目，还是从对贸易的影响，都是数一数二的。



3、中国的反应

中国数亿USD的对美出口钢铁商品遭到美国保障手段的影响。[9]因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定立案对钢铁商品进口进行调查后，中国政府即发表声明，表示中国政府对此紧急关切，并将全力维护中国钢铁行业的正当权益并密切关注局势的进展。[10]

随后，中方聘请美国律师，于7月24日，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，代表中国钢铁产业向美国际贸易委员会正式递交了参加201条约调查的申请文件与对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了我钢铁产业可全方位参与后续程序的调查，并在后续程序中为自己合法利益进行有效抗辩。[11]

美国总统公布对进口钢铁201保障手段调查案最后救济策略后，中国政府发表声明，觉得美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口导致严重干扰，使企业蒙受巨大损失，中国政府表示强烈不满；美国钢铁产业目前面临的问题不可以归咎于外来进口，中国钢铁商品的少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。[12]

中国政府依据WTO保障手段的有关规定，于3月14日向WTO提出就美201钢铁保障手段案与美国进行磋商。中国政府同时发表声明指出，美国作为世界主要贸易大国之一，对保持国际贸易秩序负有重大责任，应当充分考虑到此举对国际贸易秩序导致的重大损害。事实上，美国钢铁产业目前面临的问题不可以归咎于外来进口，而是其内在产业结构不合理所导致的。采取保护主义手段只能妨碍产业结构的良性调整，而无助于问题的解决。况且，中国向美国出口有关钢铁商品占美国进口相同种类商品比率非常小，根本未对美国钢铁业导致紧急损害，中方需要美方应充分注意到中国的具体状况，妥善解决该问题。中美两国互为要紧的贸易伙伴，两国经济具备非常大的互补性。中方期望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，防止中美经贸关系遭到损害。[13]

3月22日，中国与美国的201钢铁保障手段在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团严正声明美方的做法违反了WTO的有关协议，并着要紧求美国政府正视中国是进步中国家的事实，对中国输美全部钢铁商品适用进步中国家待遇。除此之外我代表团还向美方提供了贸易补偿需要，并声明保留依据WTO协议采取进一步手段的权利。[14]

3月26日，中国正式需要与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。[15]

4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障手段”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障手段表示遗憾，需要美国立即终止该手段。中国代表团还就涉及中国实质利益的问题重点讲解了中方立场。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

[16][17]

鉴于中国政府已依据WTO的有关规定与美就有关问题进行了保障手段和争端解决机制项下的正式双边磋商，但美方未对中方提出的关于补偿、排除等需要给予明确回话。根据WTO有关程序规定，我驻WTO代表团于5月17日（日内瓦时间）向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分商品暂停减让商品清单，清单中包含自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最后裁决美国201钢铁保障手段违反WTO有关协议后，对来自美国的上述商品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万USD。[18]

5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组。[19]WTO于6月24日设立本案中国专家组。后依据WTO的有关规定，争端各方进行协调，由同一专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8方提出的请求。[20]

除此之外，中国自5月21日开始，对部分钢铁进口商品进行保障手段调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口商品（普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯）推行关税配额；关税配额内进口商品仍实行现行进口关税税率，关税配额外进口商品在实行现行进口关税税率的基础上加征7－26％的特别关税。[21] [22]

11月19日，外经贸部发布通知：1、 自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁商品推行最后保障手段。最后保障手段采取"关税配额、先来先办"的方法。在规定数目内进口商品仍实行现行适用关税税率，规定数目外进口商品在实行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3-23.2%）。最后保障手段在推行期间将逐步放宽。2、最后保障手段的推行期限为3年（包含临时保障手段的推行期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。 3、 不适用最后保障手段的临时保障手段涉案商品在临时保障手段推行期间加征的关税将予以退还，有关方法另行公布。4、 对进口份额低于该类商品进口总量3％的原产于进步中国家/区域的商品不适用最后保障手段，但进口商需提供来自不适用最后保障手段国家/区域的商品原产地证明。5、最后保障手段推行期间，对外贸易经济合作部可以参考有关状况的变化，依法审察最后保障手段的形式和水平。[23]至此，中国正式采取了第一个保障手段。





附录1、费加罗报的评论

美国对海量的钢铁商品征收重税，布什是要“发动一场新的世界经济大战”，他的这一手段对国际贸易的正常进行导致了紧急损害。从北京到莫斯科、布鲁赛尔，都准时对此做出了强烈反应。报道指出，布什的这一政策是“政治性的，既不合法也不经济”，他其实是在借助这一政策，安抚国内的钢铁行业，由于已经有数家美国的钢铁企业申请破产法的保护，布什期望此举能为将在今年11月将进行的美国国内的立法选举，有些报道则猜测，布什其实是想通过此项手段，来换取通过一项白宫在以后的世界贸易组织的谈判中有自由决断权利的授权，这项法案现在在反对派民主党占多数的国会参议院遇见了非常大的阻力。但，欧洲和亚洲的钢铁生产者指出，贸易保护主义是双刃剑，伴随关税的提升，钢铁价格的上涨，最后将是美国国内的钢铁买家，如汽车、机械制造、航天航空等行业将承担这类成本，成为受害者。
费加罗报经济版用整版篇幅对该事件进行了详细报道，欧盟各国领导人〔希拉克、施罗德、布莱尔〕、各层级领导人（如法国从总统、总理到经济部长）都对这一事件表示不满，更有一篇标题为“布莱尔被他的美国和印度朋友背叛了”的报道指出，英国的贸工大臣对美国的决定表示“震撼”，指美国的手段无视世界贸易组织的基本规则，英国坚决反对。布莱尔也谴责美国的贸易保护主义。
世界第一大钢铁企业、欧洲的ARCELOR和EUROFER董事长GUY DOLLE在同意费加罗报经济版专访时表示，美国的钢铁企业之所以陷入目前的困难境地，主如果因为它们的社会负担（主如果退休职工）太重，在美国的某些传统的钢铁企业，每吨钢铁的社会本钱达到50USD，而欧洲只有27－29USD，如LTV 厂，一个在职工人需要负担7个退休职员！因此，把美国钢铁企业现在面临破产的困难只归咎于外国商品的冲击是不公平的，主如果美国的传统钢铁产业已经没竞争优势。去年，美国的钢铁生产已跌了20％。美国的这一政策颁布是单方面的，与世贸组织原则不符，特别是从去年以来，在经合组织框架内，各国已在就削减生产能力进行了数次多边磋商。在回答美国因怎么样重整其钢铁行业时，GUY DOLLE称，欧盟曾向布什政府提出建议，对所有在美国销售的钢铁增收2％的附加税，将此收入注入社会福利系统，欧盟过去采取类似手段来帮助欧盟的煤炭和钢铁工业，并获得了成功。可惜的是，美国并没采纳欧盟的建议，而宁可采取保护主义手段。
他还觉得，其实欧盟遭到美国的这次手段影响的钢铁商品只占了2％－3％，并且因为欧盟的商品比美国的商品要实惠20％－25％，加之美国国内的钢铁价格仍在上涨，欧盟的商品仍可以越过关税壁垒进入美国市场，但真的的威胁是，1200万吨其它国家生产的、从此不可以进入美国市场的钢材是否会转而流向欧洲。欧洲的钢铁进口量近年来逐年增进（去年进口量比1999年增加了500万吨，比1996年则增加了1300万吨）。在钢铁范围，欧盟已是纯进口国（进出相抵后，净进口量为500万吨），而五年前，欧盟还是钢铁的净出口国（净出口量达100万吨）。他建议，需要立刻采取保障手段，如设立钢铁配额，使进口量低于2001年的水平。受限制的将主如果斯洛伐克和亚洲国家，由于欧盟同俄国、乌克兰已经有了协议。保障手段需要立刻采取，由于目前是钢铁价格最低的时候，立刻将进入钢铁消费旺季，每个钢铁厂的高炉就要开足马力生产了。
作为欧盟负责贸易事务的专员拉米（LAMY）已经发表数次谈话，他的态度无疑代表了欧盟现在对美国这一政策的官方立场。他表示，欧盟将同其它受害国（如日本、中国、韩国等）协调立场，欧盟的策略是双重的，即一方面要同美国的单边主义斗争，其次需要保护好欧盟内部的钢铁市场不遭到冲击。欧洲将一定会向世贸组织提出诉讼，并且欧盟内部将启动保障条约，方法为加税和推行配额制，他称，欧盟将采取的手段是符合世贸组织的规则的。
3月6日，欧洲各大钢铁企业股票告跌，但跌幅不大，世界第一ARCELOR跌1.13％，世界第六THYSSENKRUPP跌1.67%，与日本的NIPPON STEEL下跌 4.39%相比，欧盟的企业算是幸运的。
在经济回声报的报道中，重点报道了法国政府对此事件的态度，还剖析了美国国内的支持者和批评者。报道指出，布什这一政策的受益者将主如果80万钢铁工人（20万在岗，60万退休），其中在美国佛罗里达州就有30万人。记得去年美国总统大选的大家应该还记得最后在佛州清点票数的紧张情形，布什那次当选实在是如履薄冰。为了在今年底的国会选举中，改变佛州在上次总统选举中民主党的戈尔总票数微弱领先的局面，布什的这一政策可以说是一箭双雕。可为佐证的是，最大的美国钢铁劳动者协会已发表声明，祝贺布什作出了有历史意义的一个决定。在劳工者中占传统优势的民主党人也承认布什“得了一分”，国会的民主党领袖甚至称，应该把关税提升到40％，才能有效阻止外国钢铁商品。布什所在的共和党则有人对此政策持批评态度，觉得将损害其它产业的利益，特别是需消费钢铁的中小微型企业主的利益。布什政府则为其政策辩护，称“美国是最倡导自由贸易的，只不过自由贸易应该符合有关法律，美国的钢铁业已遭到了紧急损害，需要时间进行结构调整”云云。针对欧盟的指责，美国贸易代表佐立克则反唇相讥：“在钢铁行业，欧盟我们的手并不干净，要记得欧洲网盟是从欧洲煤钢联营才开始打造的（意指欧洲在煤钢方面最早进行排他性的贸易保护）”。

（见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700029021_1.xml）



附录2、美国钢铁企业面临的形势及问题


近２５年来，美国钢铁工业一直面临着严峻的形势，生产能力曾从年１.５亿ｔ降低到１亿ｔ左右。特别１９９７年末的亚洲金融危机，致使很多的钢材涌向美国，冲击美国的钢材市场，１９９８年进入美国的钢材达到最高点，为３７６０万ｔ，比发生危机前几年进口钢材的年平均量增加了１０００万ｔ。
随后两年美国的进口钢材维持在３５７０～３７９０万ｔ的高水平上，加剧了美国钢铁企业的困难处境。正像伯明翰钢铁公司董事长Ｄｒ Ｃｏｒｒｅｎｔｉ指出的，“美国钢铁工业的经济情况是２５年来最差的时期。钢铁生产者承受来自每个方面的重压，进口钢材的很多涌进、高的库存量、销价格格降低，而能源价格上涨使美国钢铁工业更是雪上加霜”。据统计，从１９９８年底到２００１年初，美国已有近２０家企业破产或申请破产，其中包含美国排名4、国内最大的制管公司ＬＴＶ钢铁联合企业在２０００年末宣布申请破产。
一年前进口钢材猛烈冲击美国的钢材市场，而２０００年上半年钢材市场还非常坚挺，但到了下半年，形势急转直下，市场疲软，钢材价格降低与反进口贸易致使月度进口量降低。年初进口钢材比２０００年月度平均值的３１０万ｔ约低３０％。
据国际钢铁协会（ＩＩＳＩ）的统计，美国２０００年粗钢产量达１.０１５亿ｔ，钢材０.９８亿ｔ，达到了近几年的最高水平，但进入２００１年１月份，北美的钢产量是世界范围内唯一的与同期比较降低的地区，其中美国降低了１６％。到２月份，美国钢产量继续降低，但预计今年下半年将稍好于上半年。
为了走出逆境，钢铁生产厂家使用了不少办法，比如，ＬＴＶ公司加速关闭了年产６３０万ｔ的Ｈｏｙｔ Ｌａｋｅｓ矿山，把镀锡厂供应给美国钢铁公司，并贷款７亿USD，以保持企业的生产，维持公司在用户、提供商和债权人的信誉度等。但因为ＬＴＶ长期负债１１亿USD之多，公司退休职工医疗费及保险金负债超越１５亿USD，退休金和其它负债还有１０亿USD，再加上近三年来净亏损超越６亿USD，使公司长期陷入困境，在这种大环境下，终究没逃出申请破产的霉运。除去ＬＴＶ钢铁公司外，杰尼瓦钢公司、格而夫斯泰茨钢公司、阿克梅金属公司、西北钢和线材、短步骤钢厂Ｔｒｉｃｏ（其５０％的股份由ＬＴＶ公司所有）及美国最大的工程用钢生产商——共和技术国际公司等１３家公司进入联邦破产法11条的保护。
市场环境的恶化迫使一些短步骤钢铁生产厂便宜供应其商品，使其销售额急剧降低，甚至使部分钢铁厂破产，比如伊利诺州年产３５万ｔ的奥本钢铁公司遭到关门的威胁，西北钢和线材公司去年１２月也申请了破产保护。尽管在破产前，西北钢和线材公司采取了财务重组和减少本钱的手段，而且已经得到６５００万USD的财政贷款，但因为国内特殊钢市场的过量生产和进口棒材冲击，终于资不抵债，宣布申请破产。
美国第二大联合钢铁公司伯利恒虽没进入第11条约的保护，但它的处境具备代表性，它证明了整个美国钢铁工业遭到恶劣贸易环境冲击的情况。但伯利恒公司一直表示非常有信心，可以渡过目前的困难处境，他们努力探寻合伙人和合资经营的机会。尽管２０００年亏损了１.１８亿USD，比１９９９年亏损１.８３亿USD稍好，但今年首季仍将出现亏损局面。为使净资产减至最小，伯利恒公司决定供应一些财产，包含占生产球团的Ｈｉｂｂｉｎｇ Ｔａｃｏｎｉｔｅ公司７０％的股份、巴西生产铁矿石的ＭＢＲ公司５％的股份及纽约州南布法罗铁路的股份。在过去两年里，还降低了２０００个工作职位并将进一步裁减冗员。
美国钢铁公司因为板带价格降到了２０年来的最低点，１９９９年还盈利０.４４亿USD，而去年净亏损达０.２１亿USD。
在进口钢材和相应底价位的猛烈冲击下，更不是所有些钢铁厂都遭到紧急挫伤，仍有一些公司具备活力并获得好的经济效益，包含短步骤的纽柯钢铁公司、动态钢公司和生产扁平材特殊钢的联合企业ＡＫ公司等。短步骤俄勒冈钢铁厂今年首季交货量加倍增加，并获得了丰厚的价值。他们觉得，按这种形势，下半年的贸易条件会更好。纽柯钢铁公司尽管去年第四季度收入与上年同期相比降低了０.１８个亿，但２０００年销售额达４６亿，收益达３.１１亿USD，超越１９９９年销售额４０亿USD。收益２.４５亿USD，创历史最高水平。作为美国第五大钢铁联合企业的ＡＫ公司，通过设施改造和技术更新，致力于高附加值商品的开发，去年生产碳钢６５０万ｔ，并成为美国最大的不锈钢扁平材生产厂家，其产量达９０万ｔ（１００万短吨）。除此之外还有电镀板、电工钢板等，２０００年销售额达４５.２亿USD，纯收益达１.３２４亿USD，是１９９９年的２倍。这类公司之所以在困难的市场环境中可以成功的存活，在于他们努力知道市场和满足钢材用户的需要，开发用户需要的商品，从而改进工艺和提升生产技术。
在这种形势下，也有的美国钢铁企业试图通过提升价格弥补销售额降低的损失，特别短步骤钢铁厂，他们计划热轧带卷每短吨提价４０USD，冷轧薄板和镀锌板提价３０USD／短吨。纽柯钢铁公司和动态钢公司宣布热轧和冷轧带卷７月１日交货价格每短吨上涨２０USD，同时ＡＫ钢公司、国家钢公司、惠林－匹兹堡钢铁公司和ＷＣＩ钢公司也相应降低供货量以维持上述商品提价。去年冬季天然气和电价为主的能源上涨，使今年首季钢铁业雪上加霜，伯利恒钢铁公司宣布从２月份开始，每吨钢上涨８USD。随后国内很多特殊钢生产厂家也做出了类似的决定，但这类举动是不是可以成功，成效怎么样，还有待察看。
多年来，来自海外的进口钢铁商品一直是美国钢材市场的“缓冲器”，在国内钢铁产能不足时，进口商品有效地予以补充，但现在美国市场不同商品的价格几乎都高于其他市场，直接吸引各国很多钢材向美国输送，据ＡＩＩＳ统计，美国国内的钢材商品仅能满足７５％的需要。美国钢铁工业本身就是最大的进口钢材用户，仅钢铁工业内部的深加工每年就需要进口约１０００万ｔ，其中包含８５０万ｔ半成品，以弥补铁水的不足、适合的价格、水平，与国内没的特殊钢种。现在美国市场需要进口钢材的四分之三是由钢铁协会的成员单位提出的。
近期，为了阻止海外的钢铁商品进入美国市场，１４位来自钢铁生产厂所在州的参议员近日致信布什总统，需要其动用２０１条约，以保护美国钢铁工业。这是继去年１０月份国会议员致信克林顿总统以来，第二次需要美国总统启动２０１条约。他们觉得外国钢铁在美国倾销激增，使美国的钢铁工业陷入极度困境，只有启动１９７４年美国贸易法案中２０１条约才能使美国钢铁工业从进口的冲击中得到暂时解脱，一个强大的、富有活力和竞争优势的国内钢铁工业对美国经济十分重点。假如不可以阻止美国钢铁产业的死亡，将来的美国就只能依靠外国钢铁的进口。据剖析，布什总统或许会考虑这类参议员的请求，动用２０１条约。一旦美国决定动用２０１条约展开调查，可采取的行动包含进口救济、调整手段、配额、有序销售协议、国际谈判、立法建议等多项行动。届时不止是现在被诉倾销的钢铁生产企业，其他的钢铁出口生产厂家和商家都将不可防止地会遭到上述行动的影响，而且这一影响将会持续８年之久。
针对美国钢铁企业一味地寻求政府的保护，不求进取，并使用反倾销政策实行贸易保护主义引起了世界钢铁生产厂家的不满，欧盟警告美国进口钢材不是美国钢铁工业出现问题是什么原因。不要对进口钢材推行限制政策，不然会引发欧盟、拉美、亚洲和独联体国家的钢铁生产出现问题，同时欧盟需要美国削减不好的产能，与欧盟角逐在同一块跑线上。
总之，对于美国钢铁工业的近况及企业很多申请破产的事实，大家剖析缘由如下： （１）近３０年的贸易保护，美国政府宁可采取行动抵制便宜产品钢材进口，也不愿采取根本的解决手段，导致美国钢铁企业的角逐能力紧急降低； （２）美国钢铁公司相对于其它工业发达国家的钢铁企业，规模小，产量低。美国最大的钢铁公司——美钢联２０００年产量为１０６８万ｔ，仅占世界排名的第十三位，远远落后于新日铁、浦项、于齐诺尔、甚至宝钢公司，而目前已经破产的美国排名第四——年产量只有７００万ｔ左右的ＬＴＶ钢公司，２０００年排名仅为世界第二十三名； （３）美国钢铁工业不论是设施还是技术紧急老化，研究、开发能力差。与世界排名前几位的大公司相比，技术、设施、规模远远落后，从而致使商品品种单一，本钱居高不下； （４）很多进口钢材冲击美国的钢材市场，２０００年进口钢材量等于美国国内粗钢产量的３７％； （５）能源价格上涨，致使钢材商品本钱价格的提升； （６）美国经济近几年增长明显减缓，使市场需要遭到肯定影响。
鉴于美国钢铁企业的进步近况，业内人士剖析觉得，自由贸易是市场进步的必然走向，贸易壁垒将没办法妨碍这一进步时尚。美国钢铁企业假如不努力提升自己的实力，强化经营的角逐能力，只依靠政府的补贴和贸易保护，势必是进一步衰退。
在钢铁工业发生困难的时候，也正是钢铁企业兼并、重组的好机会，寻求广泛合作，开发、研制新品，抛弃落后的生产工艺和产能，一同采购废钢、能源，改变财务情况，并扩大生产规模、减少本钱，使生产规模更趋于合理化。这是钢铁企业走出困境的唯一出路。失去这个机会，美国钢铁企业将无出头之日。因而假如美国总统考虑参议员的建议，动用２０１条约，推行保护政策，未必是挽救钢铁工业的上策，也不可以彻底解决美国钢铁工业的问题。

（见WTO信息查看中心网站：

http://www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=112&catalog_id=5&flag=2）



附录3、钢铁关税给美国带来什么影响？


1999年，钢铁价格低迷，钢铁生产厂家遭到冲击。钢铁行业工会组织了“支持钢铁的集会，旨在保留该行业的工作职位。当时，钢铁行业的薪资水平已经比私营产业的平均水平要高出95%。众议院以压倒性多数的投票通过了一个议案，决定对进口钢铁施加配额，但让人开心的是，这个议案最后在参议院遭到了否决。
与之形成对比的是，同年，石油价格处于历史性低点，原先受雇于每个独立生产厂家的数万名工人失去了工作。但没一个地方出现“支持石油”的集会，也没什么国会议案计划限制石油进口。
Cato Institute的布林克．林塞近期新出版了一本有关全球化的书，名为《Against the Dead Hand》，其中提到了对这两个行业的处置完全不同的一个重要原因是：买家非常快就会在加油站与他们我们的暖气帐单上感觉到油价上涨的影响。因此，政府并不插手，而是在钢铁等其他商品上做手脚。对于普通选民来讲，钢铁等商品价格上涨所导致的影响远远没那样明显。
3月5日，布什总统宣布，对某些类型的进口钢铁征收30%的关税（对其他类型钢铁征收的关税稍低）。这一保护性手段主要针对的目的是欧洲、日本、韩国、台湾和内地。30%的关税从本周开始生效，明年将降至24%，后年降至18%，之后便被取消。布什同时还表示，他将监督该行业实行的结构调整，钢铁行业被觉得应该在关税带来的高价格保护伞下完成结构调整。
但正如Brookings Institute的罗伯特．克兰德尔在1月份发表的一份研究报告中指出的那样，响应关税而进行的任何重组，或许会让缺少经验的大家感到意料之外。在克兰德尔看来，效率更高的小钢铁厂，如Nucor、Quanex和Steel Dynamics，将遭到价格上涨的鼓励而进行投资，进一步从效率较低的、综合性钢铁公司（如USX, Bethlehem和LTV）那里抢占更多的市场占有率。事实上，自从Nucor自称其市值大于任何主要钢铁公司将来，“小钢铁厂”这个词已部分地失去了其原有意义。除去可能出现上述结果以外，克兰德尔在上周四的一次采访中说，提升关税一定会带来的一个影响是：牺牲全球削减冗余产能的机会。目前，唯一的问题在于其他钢铁生产国会不会提升我们的进口关税，进行报复。
在林塞看来，美国国内的冗余产能，存在于一些完全闲置的公司，如LTV、Wheeling-Pitt和Bethlehem，这类公司全都处于《（美国）破产法》第十一章的破产程序之中。正如国际经济研究所的加里．赫夫鲍尔指出的那样，自从2000年的总统大选以来，21家美国钢铁公司已申请破产保护。林塞说，“假如不是政府干涉，这类公司中的多数今天早已不复存在了。”据赫夫鲍尔称，在华盛顿处置的各种贸易争端中，处置钢铁争端的律师最多。
克兰德尔特别强调产能过剩。他在研究报告中指出，“美国并没失去钢铁业，相反，它正在重新建设，允许小钢铁厂替代效率较低的综合性公司。
钢铁业的说客们，期望大家相信“整个国内钢铁业的命系于一发”的看法，但这种看法是没意义的。举例，在经济衰退的2001年，钢铁业生产了1,000万□成品钢，比1980至1995年间哪年都多，比上一次经济衰退的1982年产量增长了60%。
小钢铁厂现在占据了国内产能的40%以上，高于70年代的10%。曾出版有《Up from the Ashes: The Rise of the Steel Minimill in the United States》等行业研究报告的克兰德尔，上周四告诉大家，他坚信小钢铁厂将逐步学会整个钢铁市场，不管政府将采取哪种保护手段。
买家可以直接感觉到石油关税调整带来的影响，而钢铁关税直接影响的是钢铁消费公司，包含通用电气、通用汽车和福特汽车等。但有近10万家的小型钢铁消费公司，为这类巨无霸提供元件，如刹车配件、弹簧和油箱。
这类小公司会真的感觉到痛苦，由于他们中的不少需要进口国内没的一些钢铁商品，如此就会面临关税带来的价格提高。或著更糟糕的话，他们或许会发现海外的提供商已决定彻底撤出美国市常还有更糟糕的是，不管他们是从什么地方采购钢铁，在买卖角逐中，这类公司都或许会输给国外角逐者，后者忽然获得了因关税而带来的本钱优势。这类也能生产刹车元件和油箱等配件的公司，没美国国内企业的钢铁关税重压。至少，就现在而言，布什总统还没对含钢铁的进口产品施加关税，这项关税仅适用于进口钢铁。
综合上述所有理由及其他缘由，关税征收带给钢铁消费行业的失业人数或许会多于钢铁生产行业。我如此说，不止是由于三项独立研究报告（包含克兰德尔的一项研究），已得出结论，这样的情况几乎一定发生。只须想想，每生产一吨钢铁所需的工人没生产等量的含钢铁商品那样多。因此，因关税征收而致使钢铁消费行业订单流失而致使的失业人数，将多于钢铁制造行业因关税保护而获得的就业人数。
为支持关税征收，布什发表了一份声明，这份声明要比他的撰稿人筹备的官方声明愈加切中要素。据《纽约时报》报导，布什告诉记者，“大家是一个自由贸易国家，为了继续达成自由贸易，大家需要推行法律。这就是我所做的。我觉得，进口正在紧急地影响……一个要紧的行业，因此，（大家）提供了临时性的保护政策，以使这个行业得以自我重组。”听了解了吗？正如林塞所说，克林顿总统于2000年十月告诉同一个行业，他不会考虑采取保护主义行动，可能就是因为这个疏忽，才使戈尔失去了西弗吉尼亚州的支持，而把布什推上了总统宝座。因此，此次关税行动只不过总统表示感谢的一点小小心意。

（见WTO信息查看中心网站：

http://www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=107&catalog_id=5&flag=2）









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[1]对外贸易经济合作部条款法律司WTO法律处处长



[2]本节内容主要参考邓德雄“欧美钢铁纠纷与欧盟做法调查报告”（未发表）。



[3]2002年3月20日，美国政府对进口钢材推行保障手段以来，各国对美出口钢材深受影响。据《日本经济新闻》报道，继3月份进口钢材降低后，4月份美国进口钢材再度降低，较推行保障手段前进口量增加的2月份降低了44％。其中，4月份美国进口日本钢材较2月份降低了43.7％；4月份美国进口欧洲钢材较3月份降低了12.7％，进口德国钢材降低了36.4％，进口英国钢材降低了56.1％。见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700030399_1.xml

[4] 从2001年到2002年，在OECD召开了5次高官会议（High-Level meeting），讨论钢铁问题。2002年12月18－19日召开的第5次会议，有美国、欧共体和中国等38个钢铁生产国家和区域参加。会议觉得，世界钢铁产业的情况是紧急的，不少钢铁公司苦苦挣扎，全球无效过剩生产能力导致了钢铁贸易的不稳定。会议对以下问题达成一致建议。1、生产能力和产业调整。从1998年到2005年，可以关闭140百万吨生产能力。对生产能力和产业调整的政府间重点审察应当继续进行，并且鼓励产业的参与。研究帮助钢厂关闭的可行性及本钱。2、纪律。政府提供的补贴和贸易救济手段是两个引起关注的范围。应当第一加大补贴的纪律，拟定一项旨在降低和消除影响贸易的补贴的协议；该协议应当考虑与WTO框架的衔接。除此之外，应当考虑安排自愿承诺限制拓展新的补贴计划。以上工作主要由帮助高官会议的“生产能力工作组”（Capacity Working Group）和“纪律研究小组”（Disciplines Study Group）负责，争取于2003年内完成。见OECD网站：http://www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-noprectorate-no-12-37799-0,00.html



[5] 世界上非常难找到另外一个像美国钢铁工业如此遭到保护的产业。自1970年代的30年以来，美国对进口钢材实行了一连串的保护手段，包含：限制性配额、最底价保障、特别税、免征环保费、研发拨款；发起数百起钢铁反倾销诉讼；并多次启用WTO规则中的贸易安全条约；联邦政府保证的补贴性贷款；对钢铁企业的大笔养老金的支付；加上美国的政府主张的国货运动“BuyAmerican”，打造了一个温室般的环境。
从1969年开始，美国政府就对钢铁产业实行了进口配额保护，据业内人士估计：从1975年以来，美国政府对钢铁产业的补贴已超越230亿USD。而据安永企业的估计，整个1980年代美国政府对钢铁产业的补贴已经超越了300亿USD。

见“美国钢铁业形状”， WTO信息查看中心网站：http://www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=113&catalog_id=5&flag=2



有剖析觉得，美国钢铁业的形状有以下几个缘由：（１）近３０年的贸易保护，美国政府宁可采取行动抵制便宜产品钢材进口，也不愿采取根本的解决手段，导致美国钢铁企业的角逐能力紧急降低； （２）美国钢铁公司相对于其它工业发达国家的钢铁企业，规模小，产量低。美国最大的钢铁公司——美钢联２０００年产量为１０６８万ｔ，仅占世界排名的第十三位，远远落后于新日铁、浦项、于齐诺尔、甚至宝钢公司，而目前已经破产的美国排名第四——年产量只有７００万ｔ左右的ＬＴＶ钢公司，２０００年排名仅为世界第二十三名； （３）美国钢铁工业不论是设施还是技术紧急老化，研究、开发能力差。与世界排名前几位的大公司相比，技术、设施、规模远远落后，从而致使商品品种单一，本钱居高不下； （４）很多进口钢材冲击美国的钢材市场，２０００年进口钢材量等于美国国内粗钢产量的３７％； （５）能源价格上涨，致使钢材商品本钱价格的提升； （６）美国经济近几年增长明显减缓，使市场需要遭到肯定影响。

见“美国钢铁企业面临的形势及问题”， WTO信息查看中心网站：http://www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=112&catalog_id=5&flag=2



[6]费加罗报对各种反应进行了综述和评论，见附录一。
另外一个报道指出，美国总统布什决定自3月20日起对数种进口钢铁商品征收8%-30%的惩罚性关税，引起世界广泛关注。瑞典钢铁企业联合会总裁HAKAN MURBY同意瑞典通讯社采访时说，美国这一举措使瑞典钢铁企业遭到沉重打击。加征关税后，瑞典对美出口的钢商品本钱上升，使其丧失竞争优势。MURBY指出，加征高额关税意味着瑞典钢铁企业被排除在美国市场以外，瑞典企业今年秋天将面临紧急的危机。据该联合会统计，瑞典钢铁企业将损失10亿克朗。瑞典对美国出口的特种钢将不受太大的影响。瑞典贸易大臣帕格罗茨基也对美国政府这一举措所产生的紧急后果表示关注，他觉得美国政府的决定损害了全球经济和世界贸易的复苏和进步，他表示瑞典政府将向世贸组织提请诉讼，需要美国政府取消这项决定。见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700028367_1.xml



[7] 欧共体于3月28日开始，对部分钢铁进口商品进行保障手段调查，并于3月29日起的180天内，对15种商品推行关税配额，关税配额内进口商品仍实行现行进口关税税率，关税配额外进口商品在实行现行进口关税税率的基础上加征14.9－26％的特别关税。见WTO文件：G/SG/N/6/EEC/1，G/SG/N/7/EEC/1，G/SG/N/11/EEC/1。

欧共体称，其采取手段是什么原因之一，是美国所采取的手段致使了贸易转移。见：Official Journal of the European Communities，2002年3月28日。（Commission Regulation No. 560/2002, 27 March, 2002）。

但欧共体手段所适用商品的范围，超出了美国商品的范围。欧共体的讲解是，美国的手段不限于保障手段，还包含反倾销和反补贴手段。这类手段都致使了贸易转移。

除此之外，针对欧共体采取的临时保障手段，美国向WTO提起了争端解决程序，争端解决机构于2002年9月16日成立了专家组。

9月27日，欧委会宣布，对7种进口钢铁商品（非合金热轧盘条、非合金热轧板卷、非合金热轧窄条、合金热轧板材、冷轧薄板卷、管接头、法兰盘（不含不锈钢））采取最后保障手段。该手段为关税配额，即配额外的进口增加17.5－26.0％的关税。该手段为期3年，到2005年3月28日终止。但欧共体称，因为该手段所针对的是美国保护主义手段所带来的贸易转移，因此假如美国废除去这类手段，欧共体的手段也将终止。欧委会软文投稿稿没明确说明是什么美国手段，即只是保障手段，还是包含其他反倾销和反补贴手段。但欧盟贸易委员Pascal Lamy说，假如美国在WTO对保障手段案作出裁决后5天内取消该手段，那样欧共体的手段也将立即终止。从此或许可以觉得，此处的美国手段只是指保障手段。但这与欧共体采取临时保障手段时所说的针对美国的保障手段、反倾销和反补贴所致使的贸易转移，好像有一些不同。而假如美国手段是指保障手段、反倾销和反补贴等多个方面，那样美国好像不可能全部取消这类手段，尽管大概在保障手段败诉后取消这一手段。因此，欧共体的手段是要推行3年的。欧委会软文投稿稿见欧共体官方网站：http://www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=IP/02/1387|0|RAPID&lg=EN



[8] 欧共体报复清单于5月14日向WTO通报。报复清单分短单和长单。短单涉及干鲜果品等农商品，服饰等纺织品，与部分轻工商品，加征100％关税，金额约3.64亿USD，可于美国采取保障手段后90日内，即6月18日之前推行。长单涉及农商品、纺织品、五矿化工商品和轻工商品，加征8－30％关税，金额约5.84亿USD，可于WTO裁决美国保障手段违反WTO有关规定后推行。但美国在采取保障手段后，公布了多批商品排除清单。有报道说，9月25日，欧委会作出决定，舍弃采取短单报复手段，由于“美国已经给了欧洲钢铁进口商足够的免除打折（约一半的欧盟钢铁被排除在外），报复性手段已经失去了当初的意义”。见上海WTO事务咨询中心网站：www.sccwto.net:7001/wto/china.jsp。但从9月30日欧洲理事会的决定看，欧共体并没舍弃短单报复（该决定只不过说，美国的商品排除只涉及低于30％的美国保障手段对欧盟出口的影响，仍有40％以上的欧盟钢铁出口遭到美国保护主义手段的影响；对于短单报复问题，理事会将在以后讨论）。见欧共体官方网站：http://europa.eu.int/comm/trade/pdf/gacconcl_300902.pdf

日本也提出了报复清单，后日本觉得其对美钢铁出口商品多数被豁免（55万吨），宣布舍弃对美报复。见上海WTO事务咨询中心网站：www.sccwto.net:7001/wto/china.jsp?id=1981 （2002年8月26日）



[9] 2001年中国累计出口钢材474.14万吨，其中出口美国钢材74.34万吨，占中国钢材出口总量的15.68%，占中国钢材生产总量的0.47%。从品种结构上看，板材总计出口26.03万吨，其中中厚板8.86万吨、薄板16.67万吨，薄板当中冷轧薄板8.71万吨。2000年是中国钢材出口的一个高峰期，其中对美国钢材出口129万吨，占中国钢材出口总量的20.05%，占中国钢材出口的0.98%。
因此，国内对美出口在国内钢材出口中占比较要紧的地位，但占钢材生产总量的比重很小。美国此次提升关税的品种基本上将使中国在三年内没办法对美国出口。根据历年对美钢材出口的数据平均计算，美国提升关税降给中国至少导致7600万USD的直接损失（平均每吨钢材180USD，年均出口40万吨）。
依据2000年和2001年国内对美国钢材出口的品种上看，中厚板、冷轧薄板、镀锌板、镀锡板、无缝钢管、钢丝绳所占比率最大。另外，美国提升关税的品种并非包含所有品种，对国内钢材出口的品种有影响的集中在板材、螺纹钢，对美钢材出口所占40%左右的无缝钢管、钢丝绳等不在范围当中。
从资料剖析，此次提升美国关税对国内的主要板材生产企业、建筑钢材生产企业影响最大，其中宝钢、武钢、攀钢、马钢、首钢、唐钢相对来讲影响较大。譬如攀钢现在对美出口的钢材品种全在关税提升范围之内，并且都将被征收30％的最高税额。攀钢人士觉得，美国此举可能使攀钢在美国的500万USD钢铁市场遭受致命打击。
见“美国提升钢铁进口关税对中国的影响”，WTO信息查看中心网站：http://www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=122&catalog_id=5&flag=3



[10] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700022651_1.xml

[11] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700022691_1.xml

[12] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023670_1.xml

[13] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023721_1.xml

[14] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023747_1.xml

[15] 见WTO文件：WT/DS252/1，G/L/532，G/SG/D23/1，2 April 2002

[16] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023856_1.xml

联合新闻声明指出，联合磋商发出了全球钢铁市场的所有贸易方对美国保护主义手段表示强烈关注的明确信号。在此次联合磋商中，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士和挪威向美国表达了他们的一同看法，即美国的保护主义手段违反了WTO关于保障手段的需要。他们还对尽管上诉机构已对6起诉诸WTO的美国保障手段案判为违规，而美国仍然有计划地滥用保障手段表示了一同的关注。他们最后需要美国立刻停止推行与WTO不符的保障手段。假如此次磋商未能在提出磋商需要后60天内解决争端，那样他们将提出设立WTO专家组的需要。作为第一个起诉方，欧盟最早将在2002年5月6日提出设立WTO专家组的需要。



[17] 4月3日，外经贸部部长石广生在会见来访的欧盟委员会对外关系委员彭定康时说，中欧在反对美国201钢铁商品保障手段问题上协调了立场；美国发起的201钢铁保障手段案破坏了国际贸易的正常秩序和自由贸易的进步。中欧应一同努力，致力于维护自由贸易，预防贸易保护主义抬头。见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023801_1.xml

[18] 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023999_1.xml

[19] 见WTO文件：WT/DS252/5，27 May 2002

[20] 见WTO网站：http://www.wto.org/english/news_e/news02_e/dsb_29july02_e.htm

[21]见WTO文件：G/SG/N/6/CHN/1，G/SG/N/7/CHN/1，G/SG/N/11/CHN/1。

应韩国政府需要，6月20日，中韩在北京就我钢铁商品临时保障手段举行WTO《保障手段协定》项下的磋商。韩国在磋商中表达了对我临时保障手段的关注和立场。我方就韩方提出的问题做了澄清和解答。我方同时强调，中国推行临时保障手段是针对钢铁贸易转移对中国钢铁企业导致紧急损害或紧急损害威胁采取的手段，符合中国法律规定，符合WTO有关规定。同时，中国采取的手段充分考虑了进口商的利益，保持了现有钢铁进口流量，不会限制钢铁商品的正常进口。见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700024131_1.xml

[22]2002年1－6月，中国钢铁进口猛涨37.5%，达1172万吨，因为美国钢铁进口已经由2月份的280万吨降低到5月份的160万吨，中国的钢铁进口已经超越美国，提前半年成为全球第一大钢铁进口国。 见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200208/20020800035058_1.xml

[23]见外经贸部网站：http://www.moftec.gov.cn/article/200211/20021100048856_1.xml